Wywiad ukazał się 8 lipca 2019 roku w Gazecie Wyborczej. Rozmowę przeprowadziła Ewa Ivanowa. Archiwum Osiatyńskiego dziękuje za możliwość przedruku.

EWA IVANOVA: Trybunał Sprawiedliwości, rozpatrując skargę Komisji Europejskiej przeciwko Polsce, uznał pod koniec czerwca, że czystka emerytalna w Sądzie Najwyższym była sprzeczna z prawem unijnym i naruszała zasadę nieusuwalności sędziów. Jakie znaczenie ma ten wyrok?

MACIEJ TABOROWSKI: Precedensowe. Pokazuje, że Trybunał objął faktyczną ochroną niezależność sądów krajowych. Rozwinął swoje orzeczenie z lutego ub.r. w sprawie sędziów portugalskich, którym z uwagi na oszczędności budżetowe obniżono wynagrodzenia. Trybunał uznał, że niezawisłość sędziów nie została naruszona, bo oszczędności objęły także inne grupy zawodowe, ale jasno dał do zrozumienia, że jest właściwy do oceny krajowych przepisów wpływających na niezawisłość sędziowską. Ale wyrok w sprawie polskiego SN różni się od wcześniejszych orzeczeń, np. dotyczących Węgier, tym, że nie pojawia się w nim oczywisty element unijny, taki jak np. dyskryminacja ze względu na wiek czy płeć. To skarga dotykająca samej niezawisłości.

A co jest w tym wyroku najciekawsze pod względem prawniczym?

– Ocena celu działania ustawodawcy. Twierdził on, że obniżenie wieku stanu spoczynku sędziów SN to kwestia dostosowania go do powszechnego wieku emerytalnego i „zoptymalizowanie struktury wiekowej” SN. TSUE ocenił, że faktyczny cel i intencje były inne niż deklarowane. Że w rzeczywistości mogło chodzić o działanie prowadzące do odsunięcia z góry określonych sędziów SN. Dotychczas nie spotkałem się z taką oceną Trybunału.

Przedstawiciele rządu bagatelizują wyrok. Przekonują, że nie ma on praktycznego znaczenia, bo dotyczy historycznego stanu prawnego. Faktycznie jest zbędny?

– Na skutek wcześniej orzeczonego zabezpieczenia przyjęto w Polsce ustawę, dzięki której przywrócono sędziów SN. Uznano także, że pełnione przez nich funkcje są nieprzerwane. Obecny wyrok potwierdza, że zmiany dokonano z naruszeniem prawa unijnego. Takie orzeczenie nie tylko zamyka możliwość ponownego wprowadzania podobnych zmian w Polsce, ale też chroni sędziów w innych krajach członkowskich.

Jak ich chroni?

– To pierwsze orzeczenie TSUE, które dowodzi, że Komisja Europejska może skutecznie ścigać państwa członkowskie, które próbują ograniczać niezawisłość sądów.

Trybunał uznał, że wspólnie z sądami krajowymi tworzy kluczową dla rozwoju integracji europejskiej oś współpracy. Sądy krajowe są niezbędne do tego, aby rozwijać prawo europejskie i zapewnić mu skuteczność.

Jeśli ustawodawca w kraju członkowskim powierzy sędziemu sprawy z elementem unijnym, to będzie to oznaczało, że niezawisłość tego sędziego podlega ochronie na mocy prawa unijnego. Jeśli ustawodawca uderzy w niezależność takich sędziów, będą mogli się bronić, wnosząc pytania prejudycjalne. Ale może w ich sprawach interweniować także Komisja.

Prof. Waldemar Gontarski twierdzi, że ten wyrok potwierdza legalność wyboru KRS. Że Polska formalnie przegrała w sprawie skrócenia wieku przechodzenia w stan spoczynku, ale wygrała, jeśli chodzi o KRS.

– W mojej ocenie jest istotna różnica między treścią wyroku, a tym, co wywiódł z niego prof. Gontarski, pełnomocnik polskiego rządu w sprawach przed TSUE.

Państwo może sobie organizować wymiar sprawiedliwości, w tym ścieżkę zawodową sędziów, jak chce; może mieć organ taki jak KRS albo nie. Ale jak już jest taki organ, to musi on spełniać kryteria, które Trybunał wskazał w wyroku dotyczącym SN – przy czym odniósł się na razie do procedury przedłużania sędziom pełnionych funkcji. Są trzy warunki. Po pierwsze, organ ten musi być niezależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz organu, któremu ma przedstawić opinie o nominacjach lub przedłużaniu funkcji sędziów. Po drugie, opinia takiej rady ma być wydawana na podstawie obiektywnych kryteriów. I po trzecie, musi być ona należycie uzasadniona, co może mieć istotne znaczenie dla ewentualnej sądowej weryfikacji treści takiej opinii.

Trybunał powiedział w wyroku w sprawie polskiego SN, że wystarczy stwierdzić, iż polska KRS nie uzasadniała wystarczająco swych opinii, aby uznać ją za organ, który nie spełnia tych kryteriów. Już samo stwierdzenie braku tego wymogu powoduje, że inne nie były nawet badane. W tym sensie wyrok nie świadczy o żadnym zwycięstwie rządu w sprawie KRS.

Czy wyrok TSUE może być zapowiedzią tego, jak będzie orzekał w sprawach pytań prejudycjalnych, w których wątek KRS się pojawia?

– Tak, jednak z zastrzeżeniem, że sam Trybunał rozróżnia wyraźnie, że inaczej może być oceniana procedura naboru kandydatów na stanowisko sędziego (procedura nominacyjna), a inaczej – sytuacja związana z przedłużaniem czynnej funkcji sędziom, którzy wchodzą w wiek emerytalny (procedura przedłużania funkcji). Dlatego jeśli ten wyrok może być wskazówką, jak TSUE orzeknie w sprawie KRS, to przede wszystkim w sprawie pytań prejudycjalnych dotyczących trzech połączonych spraw sędziów SN (powództwa o ustalenie stosunku służbowego i odwołanie od stanowiska KRS w sprawie nieprzedłużenia funkcji). Trybunał mówi, że w takich przypadkach decyzje organu muszą być tak podejmowane, żeby wykluczyć wątpliwość, iż sędzia nie będzie niezawisły. W odczuciu potencjalnych podsądnych nie mogą powstać uzasadnione wątpliwości co do niezależności sędziów od czynników zewnętrznych.

Rzecznik generalny TSUE Jewgienij Tanczew poszedł dalej, wydając opinie w połączonej sprawie pytań prejudycjalnych dotyczących sędziów SN. Uznał, że sposób powołania członków KRS ujawnia nieprawidłowości grożące jej niezależności od władzy wykonawczej i ustawodawczej. A Izba Dyscyplinarna obsadzona z udziałem KRS nie spełnia wymogów unijnych co do niezawisłości. Co się stanie, jak podobnie uzna TSUE? Co stanie się z nowymi izbami SN?

– Trudno sobie wyobrazić ewentualne skutki. Na pewno w świetle prawa unijnego obie te izby nie powinny rozpatrywać spraw z elementem unijnym. Jeśli zapadłoby orzeczenie zgodne z opinią rzecznika generalnego, izby te nie miałyby statusu sądu unijnego, czyli nie byłyby „widzialne” z perspektywy prawa unijnego. Nie mogłyby też zadawać pytań prejudycjalnych, a ich orzecznictwo mogłoby nie być uznawane za spełniające standardy unijne.

Mogę sobie wyobrazić, że rząd polski mimo takiego orzeczenia utrzyma obie nowe izby SN – i co wtedy?

– Dramat. Mielibyśmy sądy, których część orzeczeń nie byłaby uznawana za orzeczenia w UE i jej krajach członkowskich. A przecież Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN rozpatruje sprawy z zakresu ochrony konkurencji, sprawy regulacyjne dotyczące energetyki, a w tym przypadku przepisy krajowe są często oparte na prawie unijnym. W takich sprawach KE mogłaby od razu wszcząć postępowanie przeciwnaruszeniowe wobec Polski. A jego efektem mogłyby być kary finansowe.

Mamy jeszcze postępowania zainicjowane przez pytania prejudycjalne sędziego Igora Tulei i sędzi Ewy Maciejewskiej. Dotyczą tego, czy sędziowie w Polsce są jeszcze niezawiśli, skoro tak ukształtowano postępowania dyscyplinarne, że przemożny wpływ ma na nie minister sprawiedliwości. Obie te sprawy nie mają wyraźnego elementu unijnego. Dlaczego Trybunał chce rozpatrzyć je w Wielkiej Izbie?

– To oznacza, że chce wydać ważne orzeczenie. Komisja, podobnie jak rząd polski, dowodziła, że Trybunał nie powinien odpowiadać na te pytania. Podczas jednej z rozpraw pytania sędziów TS do przedstawiciela KE zmierzały jednak do tego, aby zakomunikować mu, że Trybunał zajmie się pytaniami dwójki polskich sędziów wbrew anachronicznemu stanowisku Komisji. Zwłaszcza że został do tych spraw wprowadzony element unijny przez wszczęcie wobec sędziów, którzy zadali pytania, postępowań wyjaśniających mogących prowadzić do postępowań dyscyplinarnych. To jest naruszenie art. 267 TSUE, ponieważ sędzia musi mieć możliwość bezpiecznego zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału i taką sprawą powinien on się zająć. Takie działanie państwa godzi bowiem w oś współpracy pomiędzy TS i sądami krajowymi.

Rzecznik praw obywatelskich przystąpił do tej sprawy. Co chcą państwo wykazać?

– Dowodzimy, że w momencie kiedy ustawodawca powierza sędziemu sprawę z elementem unijnym, to wokół sędziego zamyka się swoisty klosz ochronny na mocy prawa unijnego. I nie może on być podzielony, czyli ochrona nie może obejmować sędziego, tylko jak orzeka w sprawach z elementem unijnym, a w innych nie. Gdyby tak było, skuteczność ochrony związanej ze sprawami unijnymi byłaby iluzoryczna, bo państwo mogłoby oddziaływać na sędziego w każdej sprawie bez elementu unijnego i nie pozostałoby to bez wpływu na niego w zakresie stosowania prawa unijnego.

Jeśli Wielka Izba TSUE pójdzie w tym kierunku?

– To będziemy mieli podstawę do twierdzenia, że w sądach, które mogą rozstrzygać sprawy z elementem unijnym, nie może być sędziów, którzy nie spełniają standardów unijnych, a dokładniej art. 19 ust. 1 Traktatu o UE. Niezależnie od tego, czy orzekają o sprawach wewnętrznych, czy w sprawach z elementem unijnym.

To byłaby podstawa do twierdzenia, że dwie nowe izby SN są w istocie nieobsadzone?

– Tak byłoby z perspektywy prawa unijnego.

A co byłoby wtedy z sędziami sądów powszechnych?

– Dokładnie taka sama sytuacja.

Taka wadliwa nominacja sędziów oznaczałaby, że wyroki wydane z ich udziałem będą uznane za nieważne?

– Z perspektywy unijnej ich wyroki byłyby wadliwe. Mogłyby one nie być uznawane w innych państwach UE. Z perspektywy krajowej ich skuteczność zależałaby prawdopodobnie od możliwości stwierdzenia ich wad przed sądem krajowym, także z perspektywy konstytucyjnej. Przypuszczam, że podnoszono by ten argument w środkach odwoławczych od wyroków. Sądy krajowe, orzekając, musiałyby ważyć racje: z jednej strony zasada pierwszeństwa i skuteczności prawa unijnego, a z drugiej pewność obrotu i zaufanie obywateli do państwa. Jedno jest pewne: gdyby do tego doszło, a ustawodawca nie uregulowałby sytuacji, wytworzyłby się wielki chaos i niepewność w prawie krajowym.

Obecne władze komunikują, że nie zamierzają robić kroku wstecz w sprawie KRS. Czy rozstrzygnięcia w sprawach wynikających z pytań prejudycjalnych mogą zmusić rząd do ustępstw?

– Tak. To wprawdzie sfera kompetencji wyłącznej państw członkowskich, ale wyroki TS, nawet prejudycjalne, wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego. Państwa muszą same uregulować skład KRS tak, aby był zgodny ze standardami, jakie określi TSUE. Przy czym Trybunał będzie oceniał efekt tych działań. Jeśli w sprawie KRS pójdzie drogą rzecznika Tanczewa, to państwa UE będą musiały się dostosować do minimalnych standardów unijnych co do organizacji wymiaru sprawiedliwości. Jeden z sądów niemieckich już wniósł do Trybunału pytanie, czy jest niezależny pod kątem tego, jak sędziowie są nominowani. Efektem tego rodzaju orzeczeń TSUE będzie pewna minimalna harmonizacja standardu w zakresie organizacji wymiaru sprawiedliwości w krajach UE, ale pod kątem efektu, a nie konkretnych rozwiązań.

A jak będzie można egzekwować ten minimalny standard w zakresie KRS?

– Przez pytania prejudycjalne. Niewykluczone, że skłoniłyby one KE do zainicjowania sprawy. Choć na razie nie sadzę, aby skład rad sądownictwa w państwach członkowskich był priorytetem dla KE.

Kwestie dotyczące praworządności w Polsce oraz w całej Unii Europejskiej będziemy dalej monitorować oraz wyjaśniać na łamach Archiwum Osiatyńskiego, a także – po angielsku – na stronie Rule of Law in Poland.

Podoba Ci się ten artykuł? Zapisz się na newsletter Archiwum Osiatyńskiego. W każdą środę dostaniesz wybór najważniejszych tekstów, a czasem również zaproszenia na wydarzenia.