Komisja wnosi przeciwko Polsce skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TS albo Trybunał) na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w związku z ustawą – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Sprawa ta może skończyć się karami pieniężnymi dla Polski. Nie jest jasne, czy postępowanie to obejmie również powoływanie i odwoływanie prezesów sądów. Jeżeli nie obejmie, to może oznaczać, że w procedurze z art. 258 TFUE Komisja wybrała zachowawczy (lekko zmodyfikowany) „wariant węgierski”. Na Węgrzech użycie procedury z art. 258 TFUE nie zapobiegło skutecznie zmianom w wymiarze sprawiedliwości.

1. Informacje wprowadzające.

W cieniu relacji prasowych z 20.12.2017 dotyczących zainicjowania przez Komisję Europejską procedury z art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz wydania już czwartego zalecenia w sprawie praworządności (czwarte zalecenie)[1] na podstawie komunikatu Komisji Europejskiej (Komisja albo KE) „Nowe ramy na rzecz umocnienia praworządności”[2] prawie niezauważona przeszła informacja, że Komisja zdecydowała się wszcząć przeciwko Polsce postępowanie z art. 258 TFUE w związku z niektórymi regulacjami zawartymi w ustawie z 12.07.2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (p.u.s.p.) oraz niektórych innych ustaw[3].

Postępowanie może dużo szybciej, niż „polityczna” procedura z art. 7 TUE, doprowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa UE przez TS, a następnie do nałożenia kar pieniężnych na Polskę na podstawie art. 260 TFUE. To wszystko bez konieczności przeprowadzania głosowania państw członkowskich w sprawie ewentualnych sankcji (taka konieczność występuje w ramach procedury z art. 7 TUE).

Zgodnie z lakonicznym komunikatem prasowym z 20.12.2017 r., zastrzeżenia KE w procedurze z art. 258 TFUE dotyczą dyskryminacji ze względu na płeć z powodu wprowadzenia odmiennego wieku przejścia w stan spoczynku dla kobiet (60 lat) i mężczyzn (65 lat) sprawujących urząd sędziowski. Komisja wyraziła również obawę, że uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziów, którzy osiągnęli wiek stanu spoczynku jest niezgodnie z art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (KPP) i narusza niezależność polskich sądów. W świetle tych przepisów państwa członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii (art. 19 ust. 1 TUE) – tak, aby każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, miał prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do „niezawisłego i bezstronnego” sądu (art. 47 KPP).

Nie jest jasne, czy postępowanie z art. 258 TFUE obejmie również regulacje p.u.s.p. dotyczące powoływania i odwoływania prezesów sądów. Komunikat KE nie zawiera również informacji o innych kluczowych elementach postępowania, jak: dokładnego przedmiotu zarzutów, czy informacji o wnioskach o wszczęcie postępowania przyśpieszonego lub o środkach zabezpieczających.

2. Procedura z art. 258 TFUE a procedura z art. 7 TUE.

Postępowanie z art. 258 TFUE jest procedurą, w której KE może wnieść skargę przeciwko państwu członkowskiemu o naruszenie prawa unijnego. Komisja może, niezależnie od woli państw członkowskich (czyli nie rozstrzyga o tym naruszeniu Rada UE albo Rada Europejska, tak jak w wypadku art. 7 TUE), wnieść skargę do TS, a organ ten może sprawę rozstrzygnąć w sposób wiążący dla państwa członkowskiego. Niewykonanie wyroku TS, wydanego w trybie art. 258 TFUE, może skutkować ponownym wnioskiem KE do TS na podstawie art. 260 TFUE o nałożenie kary pieniężnej. Z perspektywy egzekwowania postanowień prawa UE jest to więc procedura nieporównywalnie skuteczniejsza od procedury przewidzianej w art. 7 TUE.

Dodać należy, że zastrzeżenia podnoszone przez Komisję w kontekście art. 258 TFUE mogą co do zasady równolegle stanowić przedmiot postępowania w trybie art. 7 TUE i art. 258 TFUE (w opinii KE, TS tego wyraźnie nigdy do tej pory nie potwierdził). By wnieść sprawę do TS, wcześniej Komisja musi przejść fazę przedsądową – wysłać wezwanie do usunięcia uchybienia[4] oraz wydać uzasadnioną opinię[5]. W omawianej sprawie, wniesienie skargi było możliwe już po 12.10.2017 r. KE zwlekała jednak blisko dwa miesiące. Wniesienie skargi powoduje, że TS rozstrzyga o naruszeniu prawa unijnego w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii KE (tj. 12.10.2017 r.).

Artykuł 7 TUE przewiduje procedurą oceny politycznej przez państwa członkowskie (Rada UE albo Rada Europejska). Przypomnieć należy, że stwierdzenie „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” wartości wskazanych w art. 2 TUE (w tym zasady praworządności) wymaga zebrania większości 4/5 państw (tj. obecnie 22 państw) bez państwa, które jest oskarżane o naruszenie tych wartości. W drugiej fazie (art. 7 ust. 2 TUE), stwierdzenie „poważnego i stałego” naruszenia wartości z art. 2 TUE wymaga już jednomyślności. W trzeciej fazie (art. 7 ust. 3 TUE), w której może dojść do nałożenia na państwo członkowskie sankcji, wymagana jest większość kwalifikowana (art. 354 TFUE).

Trybunał Sprawiedliwości nie ma co do zasady możliwości orzekania w odniesieniu do merytorycznych elementów poszczególnych etapów procedury z art. 7 TUE. Może jedynie orzekać w odniesieniu do zachowania wymogów formalnych (proceduralnych) w procedurze z art. 7 TUE (zob. art. 269 TFUE). W postępowaniu tym TS nie może więc wypowiadać się zarówno o naruszeniu wartości wynikających z art. 2 TUE (np. praworządność), jak i o prawidłowości nałożonych sankcji lub ich rodzaju.

3. Zarzut dotyczący dyskryminacji ze względu na płeć.

Zastrzeżenie KE dotyczy dyskryminacji ze względu na płeć z powodu wprowadzenia odmiennego wieku przejścia w stan spoczynku dla kobiet (60 lat) i mężczyzn (65 lat) sprawujących urząd sędziowski w sytuacji, w której wcześniej obowiązywał jednolity wiek przejścia w stan spoczynku (67 lat). Zdaniem Komisji, jest to sprzeczne z art. 157 TFUE oraz dyrektywą 2006/54/WE w sprawie równości płci w dziedzinie zatrudnienia i pracy[6]. W odniesieniu do przejścia sędziów w stan spoczynku mamy więc jednoznaczny element unijny (dyrektywa harmonizująca). Zatem, pomimo tego, że określenie wieku stanu spoczynku sędziów oraz organizacja wymiaru sprawiedliwości jest kompetencją wyłączną państwa członkowskiego, to jednak prawo unijne ma w tym zakresie zastosowanie (zakaz dyskryminacji). Trybunał Sprawiedliwości może tę sprawę rozstrzygnąć.

W tym względzie można wskazać, że o ile dyrektywa 79/7, dotycząca ogólnego systemu emerytalnego^[7], przewiduje odstępstwo od równości płci (art. 7 ust. 1 lit. a), o tyle dyrektywa 2006/54/WE dotycząca szczególnych systemów emerytalnych (np. dla określonych grup zawodowych, takich jak sędziowie), takiego odstępstwa nie przewiduje. Zróżnicowanie płci powoduje również, że kobieta sędzia będzie uzyskiwać przez okres co najmniej 5 lat mniejsze świadczenia z tytułu wieku stanu spoczynku, niż mogłaby uzyskać otrzymując nadal wynagrodzenie za sprawowanie urzędu sędziowskiego. W świetle orzecznictwa TS, świadczenia wynikające ze szczególnych systemów ubezpieczeń emerytalnych (np. stanu spoczynku) stanowią wynagrodzenie w rozumieniu art. 157 TFUE[8]. Uposażenie sędziów w stanie spoczynku jest niższe, dlatego kobiety przez pięć lat uzyskiwałyby mniejsze wynagrodzenie w rozumieniu art. 157 TFUE niż mężczyzna będący w tej samej sytuacji.

4. Zarzut dotyczący niezależności sądów w kontekście przechodzenia sędziów w stan spoczynku.

Zgodnie z przepisami p.u.s.p., o możliwości dalszego zajmowania stanowiska przez sędziego po osiągnięciu wieku stanu spoczynku, decyduje Minister Sprawiedliwości wedle uznaniowych kryteriów, co podważa niezależność polskich sądów w rozumieniu art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 47 KPP. Komunikat prasowy nie zawiera w tym względzie żadnego dalszego uzasadnienia. W zaleceniu w sprawie praworządności z 26.07.2017 r. (pkt. 3.4.)[9] oraz we wniosku o wszczęcie procedury z art. 7 ust. 1 TUE (pkt. 4.3.1) Komisja zawarła bardziej szczegółowe informacje. Wskazują one na to, że decyzja Ministra wydawana jest na podstawie niejasnych kryteriów[10], bez określenia terminu, w którym decyzja o dalszym zajmowaniu stanowiska zostanie podjęta oraz bez kontroli sądowej. To umożliwia, w ocenie Komisji, wywieranie wpływu na niezawisłość sędziów i podważa zasadę nieusuwalności sędziów.

4.1. Czy sprawa dotycząca przechodzenia sędziów w stan spoczynku jest objęta prawem UE?

W odróżnieniu od zarzutu dotyczącego dyskryminacji z uwagi na płeć, Komisja będzie musiała w pierwszej kolejności wykazać w jaki sposób rozwiązania zawarte w przepisach p.u.s.p. wchodzą w zakres zastosowania prawa UE. Artykuł 258 TFUE wymaga identyfikacji tzw. elementu unijnego sprawy. Należy bowiem podkreślić, że organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, w tym określanie zasad przejścia sędziów w stan spoczynku, jest wyłączną kompetencją państw członkowskich. Nie oznacza to, że prawo unijne nie ma zastosowania do tej sfery, ale należy to w szczególny sposób uzasadnić. W odniesieniu do zgody Ministra Sprawiedliwości na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego po osiągnięciu wieku stanu spoczynku, Komisja ma co do zasady dwie możliwości.

Pierwsza opcja: KE może wskazać, że zgoda ta związana jest z obniżeniem wieku stanu spoczynku w sposób dyskryminujący i zakresem objęcia sędziów systemem świadczeń po osiągnięciu tego wieku, i z tego powodu wchodzi w zakres dyrektywy 2006/54/WE. Wówczas dyrektywa sprawiałaby, że sprawa przed TS dotyczy dziedziny objętej prawem unijnym, a zatem zastosowanie znajdzie art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 KPP, które określają standard niezależności sądów. Lakoniczny komunikat prasowy Komisji wskazuje na to, że KE w ten sposób może chcieć powiązać regulację p.u.s.p. i niezależność sądów.

Druga opcja: Komisja uzasadni element unijny wyłącznie przez zastosowanie art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 KPP, przy czym drugi z tych przepisów może mieć zastosowanie wyłącznie, gdy wcześniej uzasadnimy, że do przedmiotu skargi zastosowanie ma art. 19 ust. 1 TUE. Zgodnie bowiem z orzecznictwem TS, dotyczącym zakresu zastosowania KPP, wymóg poszanowania praw podstawowych zawartych w KPP dotyczy sytuacji, w której państwa członkowskie „stosują prawo Unii” (art. 51 KPP). Wymóg ten należy rozumieć szeroko (dotyczy on wszystkich spraw leżących w zakresie zastosowania prawa UE zgodnie z orzecznictwem TS^[11]), a zatem niekiedy też spraw, które leżą w sferze kompetencji wyłącznych państw członkowskich UE.

Powiązanie uregulowania p.u.s.p.  może więc wyglądać tak, że zasada praworządności (art. 2 TUE) wymaga, by władza publiczna działała pod kontrolą niezależnych sądów, które gwarantują skuteczną ochronę sądową (w tym praw podstawowych) podmiotom czerpiącym uprawnienia z prawa UE albo podlegającym obowiązkom wynikającym z prawa UE (tj. funkcjonującym na rynku wewnętrznym UE). Organy krajowe mają obowiązek przestrzegania tych wartości zgodnie z zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Wymóg skutecznej ochrony sądowej jest od dawna obecny w systemie unijnym, a obecnie wyrażony wprost w art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47 KPP. Standardem skutecznej ochrony sądowej jest udzielenie ochrony przez niezależny sąd. Ochrona sądowa nie może być skuteczna, jeżeli sąd, który jej dokonuje, nie będzie korzystał z przymiotu niezależności.

Skuteczna ochrona sądowa jest wymagana, aby zapewnić należytą skuteczność prawa unijnego m.in. w Przestrzeni Bezpieczeństwa, Wolności i Sprawiedliwości (np. w ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych i karnych) lub na rynku wewnętrznym UE, bo zapewnia równość podmiotów gospodarczych wobec prawa. Konstrukcja unijnego porządku prawnego opiera się na założeniu, że każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – szereg wspólnych wartości, na których opiera się UE (art. 2 TUE). Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, że wartości te będą uznawane, a prawo unijne, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane. Zasada ta umożliwia utworzenie i utrzymywanie przestrzeni bez granic wewnętrznych. Z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności, wymaga ona ponadto by każde państwo członkowskie uznawało, że wszystkie inne państwa członkowskie przestrzegają prawa Unii.

Aby zagwarantować to założenie, ustanowiono system sądowniczy mający na celu zapewnienie spójności i jednolitego charakteru wykładni prawa UE. W tych ramach do sądów krajowych i TS należy zapewnienie pełnego stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw wynikających z samego prawa unijnego. Naruszenie niezależności sądów może mieć więc wpływ na skuteczność ochrony sądowej w dziedzinach objętych zakresem zastosowania prawa Unii. Wszystkie sądy polskie są bowiem również potencjalnie sądami, które mają obowiązek realizować zadania sądów unijnych wedle standardów określonych w prawie UE. Muszą więc być niezależne, bo tylko takie sądy są przygotowane na udzielenie obywatelom unijnym ochrony w zakresie zastosowania prawa UE.

Przy opcji drugiej (z wskazanych wcześniej opcji) Trybunał będzie musiał zdecydować, czy takie poważne, choć potencjalne zagrożenie tkwiące w rozwiązaniach p.u.s.p. dla skuteczności całego systemu prawa unijnego wystarcza, by objąć p.u.s.p. zakresem zastosowania w procedurze z art. 258 TFUE. W tym wariancie orzeczenie TS miałoby charakter precedensowy.

Podkreślenia wymaga, że w komunikacie prasowym z 20.12.2017 r. nie wspomniano o naruszeniu wartości wynikających z art. 2 TUE, choć TS orzekł już, że elementem państwa prawa w świetle art. 2 TUE jest m.in. „zasada podziału władz”^[12], zasada skutecznej ochrony sądowej^[13] oraz, „skuteczne stosowanie prawa Unii”^[14]. Naruszenie niezależności sądu krajowego może mieć potencjalnie wpływ na wszystkie te elementy. Żaden z nich nie znalazł się jednak w komunikacie prasowym KE z 20.12.2017 r. w kontekście procedury z art. 258 TFUE.

4.2. Czy regulacja dotycząca przechodzenia sędziów w stan spoczynku ma wpływ na niezależność sądów?

Jeżeli Komisji uda się przekonać TS, że sprawa leży w zakresie zastosowania prawa unijnego, to standardy niezależności sądów zostały określone w prawie unijnym dość precyzyjnie.

Po pierwsze, TS uznaje, że w świetle art. 47 KPP pojęcie „niezawisłości”, które stanowi integralny element sądzenia, ma dwa aspekty. Pierwszy – zewnętrzny – zakłada ochronę organu przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków przy rozpatrywaniu przez nich sporów.

Drugi aspekt – wewnętrzny – łączy się z pojęciem „bezstronności”. Dotyczy on jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa. Takie gwarancje niezawisłości i bezstronności zakładają istnienie zasad – w szczególności zasad statutowych i proceduralnych – pozwalających wykluczyć, w przekonaniu podmiotów prawa, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz niepewność dotyczącą neutralności sędziego względem sprzecznych interesów stron sporu[15].

Zasady te powinny odnosić się w szczególności do składu organu, mianowania, okresu trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz co do neutralności w odniesieniu do sprzecznych ze sobą interesów[16]. W ocenie TS, aby uznać, że spełnione są warunki dotyczące niezawisłości, przypadki odwołania członków danego organu powinny być oparte na wyraźnych przepisach ustawowych[17], a wygaśnięcie mandatu członków organu powinno następować „wyłącznie ze szczególnych i wyraźnie określonych powodów”[18]. Niezależność sądu jest również wyłączona w przypadku braku szczególnych gwarancji, pozwalających wykluczyć wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności organu od czynników zewnętrznych[19].

Ponadto w sprawie C-288/12 Komisja p. Węgrom TS orzekł, że samo tylko zagrożenie możliwości wpływu politycznego organów państwa na decyzje organu, który ma być niezależny, wystarcza, by uznać, że dochodzi to naruszenia wymogu niezależności. Wprawdzie to orzeczenie dotyczyło organu niesądowego (tj. inspektora ochrony danych osobowych, który ma być „niezależny”), ale wydaje się, że taki wymóg tym bardziej powinien znaleźć zastosowanie do sądu krajowego (który powinien być bardziej niezależny, niż organ chroniący dane osobowe).

W tym świetle ogólne kryteria ustawowe, na podstawie których Minister Sprawiedliwości wyraża zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który osiągnął wiek stanu spoczynku, w połączeniu z obniżeniem tegoż wieku (również w wypadku urzędujących sędziów) oraz pozostałymi elementami tego postępowania (np. brak terminu lub kontroli sądowej) może powodować naruszenie wymaganego standardu niezależności, określonego w prawie unijnym. Kryteria, takie jak „racjonalne wykorzystanie kadr”, czy „potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów” mogą nie zostać uznane za wystarczająco precyzyjne, by wykluczyć wszelką, uzasadnioną, wątpliwość dotyczącą niezależności organów sądowych względem władzy wykonawczej.

Komunikat prasowy z 20.12.2017 r. wskazuje, że Komisja objęła swymi zarzutami jedynie ustawę krajową (tj. działalność legislacyjną państwa). Co do zasady więc wykonanie takiego wyroku będzie wiązało się z obowiązkiem zmiany ustawy. Ponieważ nie znamy treści uzasadnionej opinii skierowanej do Polski, nie jest jasne, czy KE mogłaby wnieść do TS skargę dotyczącą praktyki administracyjnej polegającej na stosowaniu p.u.s.p. w zakresie, w jakim naruszone są art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 KPP.

5. Brak zarzutów dotyczących powoływania i odwoływania prezesów sądów w postępowaniu z art. 258 TFUE.

W świetle wcześniejszych komunikatów prasowych, na etapie przedsądowym Komisja, wskazując na naruszenie art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 47 KPP, zgłaszała zastrzeżenia dotyczące przepisów p.u.s.p., które pozwalają Ministrowi Sprawiedliwości na uznaniowe powoływanie i odwoływanie prezesów sądów. W komunikacie z 12.09.2017 r. w związku z wydaniem uzasadnionej opinii KE stwierdziła, że „Uznaniowe uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do powoływania i odwoływania prezesów sądów pozwalają mu ponadto wywierać na nich wpływ, gdy rozstrzygają w sprawach dotyczących stosowania prawa UE”[20].

W komunikacie, w zawiązku z wszczęciem postępowania przed TS wydanym 20.12.2017 r., brak jest jakiegokolwiek odniesienia do regulacji odwoływania i powoływania prezesów sądów przez Ministra Sprawiedliwości. Ta kwestia nadal jest jednak przedmiotem zalecenia w sprawie praworządności (s. 19 czwartego zalecenia w sprawie praworządności) oraz wniosku o wszczęcie procedury z art. 7 ust. 1 TUE (s. 31–33 wniosku).

Ten fakt jest wart odnotowania. Może on oznaczać, że Komisja wycofała się z zarzutów, które sformułowała jeszcze przed wniesieniem sprawy do TS na etapie przedsądowym. Należy jednak pamiętać, że w tej sprawie dysponujemy jedynie komunikatami prasowymi wydanymi przy okazji wysłania wezwania do usunięcia uchybienia[21] oraz wydania uzasadnionej opinii [22]. Na obecnym etapie postępowania nie jest znana treść skargi do TS, w tym zakres zarzutów. Być może KE nie odstąpiła od popierania tego rodzaju zarzutów, a jedynie nie odnotowała tego w komunikacie prasowym. Byłoby to jednak dziwne, biorąc pod uwagę, że poprzednie komunikaty były krótsze, a jednak zawierały informację w tym względzie.

Możliwa jest jednak też inna interpretacja. Komisja mogła wycofać się z zarzutów dotyczących powoływania i odwoływania prezesów sądów z uwagi na możliwe ryzyko przegrania sprawy przed TS. Wynika ono przede wszystkim z dwóch okoliczności.

Po pierwsze, w rozważanej wypadku wykazać element unijny można wyłącznie w ramach drugiego z – omówionych powyżej w pkt 4.1 – uzasadnień. Jest to działanie trudniejsze procesowo niż w sytuacji, opisanej powyżej w pkt 3 lub w ramach pierwszego z uzasadnień zidentyfikowanych w pkt 4.1. Zrezygnowanie przez Komisję z odwołania się do konkretnych przepisów dyrektywy, i oparcie skargi do TS na naruszeniu przez Polskę ogólnego obowiązku zapewnienia skuteczności ochrony sądowej w prawie UE, byłoby precedensowe. Wiąże się z tym określony stopień ryzyka niepowodzenia. Uzasadnienie zastosowania prawa UE do kompetencji wyłącznych państwa członkowskiego byłoby w tym wypadku trudniejsze, choć nie niemożliwe.

Po drugie, o ile można mówić o bezpośrednim wpływie władzy wykonawczej na sędziego w wypadku wydania rozstrzygnięć o dalszym zajmowaniu stanowiska sędziowskiego po osiągnięciu wieku stanu spoczynku, o tyle wpływu takiego nie sposób – bez dodatkowych zastrzeżeń – dostrzec w samej tylko sytuacji wprowadzenia nowych zasad powoływania i odwoływania prezesów sądów. Niewątpliwie, co dostrzega Komisja Europejska, w świetle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Baka v. Węgry, w konkretnym wypadku odwołanie z funkcji prezesa sądu może mieć doniosłe znaczenie dla zapewnienia niezależności władzy sądowniczej. Należy jednak zauważyć, że w wypadku polskiego ustawodawstwa zarzut braku kryteriów odwoływania prezesów sądów przez Ministra Sprawiedliwości dotyczyć może jedynie pierwszych 6 miesięcy obowiązywania nowego prawa o sądownictwie. Po upływie tego okresu zastosowanie znajdą bowiem nowe kryteria, które należałoby ocenić pod kątem zgodności z zasadą niezależności władzy sądowniczej. Wynik tej oceny nie jest zaś jednoznacznie do przewidzenia na obecnym etapie postępowania.

Brak konsekwencji KE w odniesieniu do uregulowania kwestii powoływania i odwoływania prezesów sądów widoczny jest również w kontekście odwoływania prezesów sądów. Z jednej strony KE wskazuje, że po upływie 6 miesięcy od wejścia w życie zmian do p.u.s.p. „hamulcem” dla Ministra Sprawiedliwości będzie możliwość zablokowania jego decyzji przez Krajową Radę Sądowniczą i z tego powodu zdaje się nie odnosić swoich zarzutów do tego okresu (wniosek o wszczęcie procedury z art. 7 TUE, pkt 4.3.2). Jednak w tym samym dokumencie (pkt 4.2.) KE uznaje, że Krajowa Rada Sądownicza nie spełnia standardów europejskich z uwagi na jej upolitycznienie. Komisja nie uwzględnia jednak związku tego domniemanego upolitycznienia z kwestią odwoływania prezesów sądów po upływie 6 miesięcy od wejścia w życie zmian w sądownictwie.

Niezależnie od ostatecznego zakresu zarzutów, sformułowanych w skardze z art. 258 TFUE, podejście KE można ocenić jako ostrożne (fragmentaryczne). W odniesieniu do kwestii wpływu Ministra Sprawiedliwości na sądownictwo, podejście KE nie jest tak kompleksowe jak stanowisko zaprezentowane przez Komisję Wenecką, która w opinii z 11.12.2017 r. wskazała, że uprawnienia Ministra Sprawiedliwości nie powinny być analizowane samodzielnie, ale w pewnym kontekście systemowym (tj. z uwzględnieniem innych uprawnień ministerialnych w obszarze sądownictwa, względem sędziów i prezesów sądów)[23]. Komisja Wenecka zwróciła również uwagę, że Prokurator Generalny, który jako przełożony wszystkich prokuratorów występujących przed sądami, ma określony interes w danym rozstrzygnięciu sprawy, pełni jednocześnie funkcję Ministra Sprawiedliwości, mającego z kolei określone uprawnienia względem sądów i indywidualnych sędziów[24]. Zdaniem Komisji Weneckiej, kombinacja tych czynników nie tylko zwiększa negatywny efekt, jaki wywołuje każdy z nich samodzielnie, ale łącznie stwarza poważne ryzyko dla niezależności sądownictwa w Polsce[25].

Komisja Europejska nie zastosowała w postępowaniu z art. 258 TFUE tak kompleksowego podejścia do wpływu władzy wykonawczej na władzę sądowniczą. Zastosowała wariant zachowawczy, ściśle związany z dyrektywą 2006/54/WE, która pozwala w łatwy sposób wykazać element unijny w sprawie. Na tym etapie z komunikatu nie wynika, by KE podjęła zarzuty, które dawały jej mniej szans na wygraną z uwagi na swoją precedensowość.

6. Inne kluczowe elementy postępowania przeciwko Polsce.

Istotne znaczenie będzie miało to, co dokładnie Komisja uczyni przedmiotem postępowania. W zależności od tego, czy będzie nim tylko ustawa o sądownictwie powszechnym, czy też w zakres zarzutów włączona zostanie również praktyka stosowania tejże ustawy, inaczej będzie kształtować się skuteczność wyroku TS. Objęcie postępowaniem z art. 258 TFUE również aktów stosowania prawa niewątpliwie zwiększy skuteczność wyroku stwierdzającego uchybienie, choć spowoduje podwyższone wymogi dowodowe po stronie Komisji. Komunikat prasowy z 20.12.2017 r. nie zawiera żadnych informacji w tym względzie. Jedynie w ogólny sposób Komisja stwierdziła, że przedmiotem postępowania będą wyłącznie przepisy ustawy. Na obecnym etapie postępowania nie wiemy, czy KE wskazała praktykę administracyjną jako zarzut na etapie przedłożenia uzasadnionej opinii. Tylko wówczas możliwe byłoby podniesienie takiego zarzutu na etapie skargi do TS.

Wyrok w sprawie C-286/12 Komisja v. Węgry, dotyczący węgierskich sędziów, pokazał, że właściwe określenie przez KE wzorca kontroli w postępowaniu z art. 258 TFUE może mieć znaczenie dla skutecznego wykonania ewentualnego wyroku TS stwierdzającego uchybienie. W odniesieniu do Węgier wyrok stwierdzający uchybienie (wiek emerytalny określony w sposób naruszający zakaz dyskryminacji z uwagi na wiek) został wydany dość szybko, ponieważ zastosowano tzw. tryb przyśpieszony. Komisja wniosła skargę 7.06.2012 r., a wyrok został wydany już 6.11.2012 r. Mimo to skuteczność wyroku TS, stwierdzającego uchybienie, była znikoma jeżeli weźmiemy pod uwagę cel, któremu obniżenie wieku emerytalnego sędziów miało służyć (tj. pozbawieniu stanowisk określonych sędziów, w szczególności starszych stażem, w tym sędziów pełniących funkcje kierownicze oraz zasiadających w sądach wyższych instancji).

Zwolnieni z zawodu sędziowie, którzy doznali dyskryminacji z uwagi na wiek, w większości wypadków otrzymali jedynie odszkodowanie (wymiar indywidualny problemu został więc zaspokojony). Nie wrócili natomiast do pełnionych funkcji^[26]. Wyrok TS temu nie zapobiegł (wymiar związany z kwestią niezależności sądownictwa pozostał zatem niezaspokojony).

Inaczej niż w odniesieniu do Polski, KE nie zarzucała jednak Węgrom naruszenia standardu niezależności sądów. Jej interwencja była punktowa (dotyczyła złamania zakazu dyskryminacji z uwagi na wiek) i pozbawiona uzasadnienia dotyczącego wartości unijnych wynikających z art. 2 TUE, czy standardu skutecznej ochrony sądowej (art. 19 TUE w zw. z art. 47 KPP). Ponadto KE nie zgłosiła w postępowaniu węgierskim wniosku o zastosowanie środków tymczasowych, by zablokować skutki prawne ustawy krajowej do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez TS.

Wyciągając wnioski ze sprawy węgierskiej w odniesieniu do skuteczności wyniku sprawy prowadzonej przez Komisję przeciwko Polsce, istotne znaczenie będzie mogło mieć to, czy KE wniesie o zastosowanie trybu przyśpieszonego, ale także, czy zdecyduje się na złożenie wniosku o wydanie środków zabezpieczających (np. w formie zawieszenia stosowania regulacji ustawowych do czasu rozstrzygnięcia sprawy). Komunikat prasowy z 20.12.2017 r. nie zawiera żadnych informacji w tym względzie. Biorąc jednak pod uwagę doświadczenie węgierskie ze sprawy C-286/12 Komisja v. Węgry, by wyrok TS miał jakiekolwiek praktyczne znaczenie dla ochrony niezależności sądów, Komisja powinna wnieść o postępowanie przyśpieszone i o zastosowanie środka zabezpieczającego polegającego na zawieszeniu stosowania ustawy krajowej do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez TS. W innym wypadku ewentualne potwierdzenie przez TS naruszenia prawa unijnego może okazać się bez znaczenia zmian dokonywanych w systemie wymiaru sprawiedliwości.

7. Wnioski.

W świetle komunikatu KE z 20.10.2017 r. postępowaniem z art. 258 TFUE objęte zostały regulacje p.u.s.p. dotyczące wieku przejścia sędziów w stan spoczynku – zróżnicowanego z uwagi na płeć. Sprawa ta ma jednoznaczny element unijny i może być rozstrzygnięta przez TS Komisja dysponuje mocną podstawą prawną i argumentami, które wspierają jej zarzuty.

Zarazem z komunikatu z 20.10.2017 wynika, że Komisja objęła postępowaniem również regulacje krajowe dotyczące wyrażania zgody przez Ministra Sprawiedliwości na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego po osiągnięciu przez sędziego wieku stanu spoczynku. Komisja ma możliwość uzasadnienia elementu unijnego w tej sprawie. W zależności jednak od wybranej linii argumentacyjnej, siła i skuteczność tego uzasadnienia może być różna. Nie jest to bowiem tak jednoznaczna jak w przypadku naruszenia zakazu dyskryminacji ze względu na płeć. Jeżeli uda się Komisji uzasadnić element unijny, to będzie ona dysponować mocną podstawą prawną i argumentami, które wspierają jej zarzuty. Może dojść do stwierdzenia przez TS standardu niezależnego sądu w rozumieniu art. 19 ust. 1 w zw. z art. 47 KPP.

Wbrew wcześniejszym zapowiedziom wynikających z komunikatów prasowych Komisji, w świetle komunikatu 20.10.2017 r. postępowaniem z art. 258 TFUE nie zostały objęte zarzuty dotyczące zasad powoływania i odwoływania prezesów sądów powszechnych. Kwestia ta nadal jest przedmiotem wniosku o wszczęcie procedury z art. 7 ust. 1 TUE.

Na obecnym etapie postępowania wiele wskazuje, że Komisja Europejska wybrała bezpieczny dla siebie wariant, który może być nazwany lekko zmodyfikowanym wariantem węgierskim. Zakres zarzutów wobec Polski jest nieco szerszy niż w sprawie C-286/12 Komisja v. Węgry. Oprócz zakazu wynikającego z dyrektywy, obejmuje bowiem kwestię niezależności sądów (art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 KPP), ale tylko w kontekście przejścia sędziów w stan spoczynku. W świetle komunikatu zarzut dotyczący naruszenia niezależności sądów został podtrzymany tylko w kontekście mogącym mieć bliski związek z dyrektywą (przejście sędziów w stan spoczynku), a został prawdopodobnie porzucony w kontekście niezwiązanym z dyrektywą (powoływanie i odwoływanie prezesów sądów). Ci, którzy wierzyli w skuteczną interwencję Komisji w związku z reformą wymiaru sprawiedliwości, chyba mogą powoli tracić nadzieję.

Z Komunikatu KE z 20.12.2017 nie wynika natomiast ani dokładny zakres zarzutów (czy przedmiotem postępowania jest wyłącznie ustawa, czy też akty stosowania prawa), ani też to, czy Komisja wniesie o zastosowanie postępowania przyśpieszonego oraz środki tymczasowe. Biorąc pod uwagę doświadczenie węgierskie, wynikające ze sprawy C-286/12 Komisja v. Węgry, aby zapewnić wyrokowi TS jakiekolwiek rzeczywiste praktyczne znaczenie dla ochrony niezależności sądów, Komisja powinna: objąć zarzutami również akty stosowania ustawy, wnieść o postępowanie przyśpieszone i o zastosowanie środka zabezpieczającego (polegającego na zawieszeniu stosowania ustawy krajowej do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez TS). W innym wypadku ewentualne potwierdzenie przez TS naruszenia prawa unijnego może okazać się bez znaczenia zmian dokonywanych w systemie wymiaru sprawiedliwości.

Przypisy

[1] Komunikat KE z 20.12.2017 r. wraz z linkami do wszystkich niezbędnych dokumentów:

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5367_pl.htm

[2] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności, Strasburg, 11.03.2011 r., COM(2014) 158 final.

[3] Dz.U. z 2017 r., poz. 1452.

[4] Zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2205_pl.htm

[5] Komisja przesłała Polsce uzasadnioną opinię 12.09.2017 r. Zgodnie z komunikatem prasowym Komisja dała Polsce jeden miesiąc na wprowadzenie środków wymaganych na podstawie uzasadnionej opinii, zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3186_pl.htm

[6] Dyrektywa 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5.07.2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy, Dz.Urz. UE L 204, s. 23 (dalej: dyrektywa 2006/54/WE).

[7] Dyrektywa Rady z dnia 19.12.1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, Dz.Urz. UE L 6, s. 24.

[8] C-262/88 Douglas Harvey Barber v. Guardian Royal Exchange Assurance Group, EU:C:1990:209.

[9] Zalecenie Komisji (UE) 2017/5320 z 26.07.2017 r. w sprawie praworządności w Polsce uzupełniające zalecenia (UE) 2016/1374 i (UE) 2017/146, C(2017) 5320 final.

[10] Zob. art. 69 § 1 lit. b p.u.s.p „Minister Sprawiedliwości może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, mając na względzie racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów”.

[11] C-206/13, Cruciano Siragusa v. Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo, EU:C:2014:126, pkt 22.

[12] C-477/16 PPU Openbaar Ministerie v. Ruslanas Kovalkovas, pkt 36.

[13] C-72/15, PJSC Rosneft Oil Company v. Her Majesty’s Treasury i in., pkt 72.

[14] C-441/17 R, Komisja v. Polska, pkt 102.

[15] C-682/15, Berlioz Investment Fund, pkt 60–62.

[16] C-109/07, Jonathan Pilato v. Jean-Claude Bourgault, pkt 24–30.

[17] C-222/13, TDC A/S v. Erhvervsstyrelse, pkt 32.

[18] C‑246/05, Armin Häupl v. Lidl Stiftung & Co. KG.

[19] C-109/07, Pilato, pkt 24–30.

[20] Zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3186_pl.htm

[21] Zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2205_pl.htm

[22] Komisja przesłała Polsce uzasadnioną opinię 12.09.2017 r. Zgodnie z komunikatem prasowym Komisja dała Polsce jeden miesiąc na wprowadzenie środków wymaganych na podstawie uzasadnionej opinii, zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3186_pl.htm

[23] Opinia nr 904/2017 Komisji Weneckiej z 11.12.2017 r., pkt 97. Komisja Wenecka wskazała aż 20 takich przypadków.

[24] Opinia nr 904/2017 Komisji Weneckiej z 11.12.2017 r., pkt 99.

[25] Opinia nr 904/2017 Komisji Weneckiej z 11.12.2017 r., pkt 131.

[26] Zob. M.in. Z. Szente, Challenging the Bacis Values – The Problems of the Rule of Law in Hungary and the Failure of the European Union to tackle them, [w:] The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States’ Compliance, red. A. Jakab, D. Kochenov,  Oxford 2016, s. 466.