Politycy i prawnicy o momencie konstytucyjnym w Polsce

Pojęcie momentu konstytucyjnego pojawiło się niedawno w debacie politycznej w kontekście działań Prezydenta RP, mających na celu przeprowadzenie tak zwanego referendum konsultacyjnego w sprawie zmiany obowiązującej Konstytucji.

Uczestnicy tej dyskusji wyrażali poglądy, że „obecnie mamy sytuację określaną jako «moment konstytucyjny», po 20 latach obowiązywania konstytucji z 1997 r. widzimy obszary, w których można by ją zmienić”.

Publicznie postawiono też pytanie: „czy mamy obecnie czas odpowiedni dla powstania nowego paktu, nowego ładu politycznego, społecznego, czyli «moment konstytucyjny»”. Dodano zarazem, że „bardzo trudno byłoby odnaleźć ślady takiego momentu w chwili uchwalania Konstytucji z 1997 r. (…) Tym bardziej zatem trudno orzec, czy Polacy przeżywają obecnie moment konstytucyjny. Wydaje się jednak, że czas powszechnej deliberacji, jaka na temat Konstytucji się obecnie toczy, może świadczyć o tym, że jesteśmy gotowi na zmianę dotychczasowego porządku” (Dziennik Gazeta Prawna, 21 grudnia 2017 r., nr 247, 4646).

W dyskusji naukowej pojęcie momentu konstytucyjnego powróciło za sprawą ankiety konstytucyjnej, której wyniki przedstawiono podczas konferencji konstytucjonalistów na Uniwersytecie Jagiellońskim w czerwcu 2018 roku. Ankieta została przeprowadzona wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 roku. Wyniki ankiety opublikowano na łamach miesięcznika naukowego „Państwo i Prawo” (M. Florczak-Wątor, M.M. Wiszowaty, P. Radziewicz, Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r., PiP 2018, nr 6, s. 3-35).

W ankiecie moment konstytucyjny zdefiniowano jako „zachodzące, realnie istniejące, poważne i wymagające szybkiej reakcji legislacyjnej przesłanki zmiany Konstytucji, niezbędne do realizacji określonych celów społecznych lub ustrojowych.” Zdecydowana większość konstytucjonalistów stwierdziła, że tak rozumiany moment konstytucyjny nie zachodzi obecnie w Polsce.

Należy zatem odróżnić potoczne znaczenie wyrażenia „moment konstytucyjny”, które opiera się na słownikowym rozumieniu słów tworzących wyrażenie, od znaczenia prawnego.

W znaczeniu potocznym, wyrażenie „moment konstytucyjny” opisuje albo motywację inicjatora zmiany konstytucji, albo opisowo ujmuje debatę publiczną nad reformą konstytucyjną. W debacie publicznej operuje się tym wyrażeniem dość swobodnie, bez konieczności podawania kryteriów dla wyodrębnienia takiego momentu, ani odsyłania do konkretnych teorii konstytucjonalizmu.

Mówienie o „momencie konstytucyjnym” często ma po prostu legitymizować polityczny postulat zmiany konstytucji.

Z kolei prawnicy mówią o „momencie konstytucyjnym” w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, gdy oceniają, czy obowiązująca konstytucja odpowiada na wyzwania zmieniającej się rzeczywistości, przynoszącej nowe i doniosłe problemy ustrojowe i społeczne. Korzystając z dorobku orzecznictwa konstytucyjnego, praktyki konstytucyjnej organów władzy publicznej oraz ustaleń nauki prawa, prawnicy oceniają, czy w danym państwie zachodzi lub nie ów „moment konstytucyjny”. Politycy i opinia publiczna mogą mieć co do tej oceny odmienne zdanie.

Po drugie, prawnicy zajmujący się zagadnieniami i teorią prawa konstytucyjnego, pod wpływem Bruce’a Ackerman’a amerykańskiego prawnika, konstytucjonalisty, profesora Szkoły Prawa Uniwersytetu Yale, mówią o „momencie konstytucyjnym”, który zachodzi z uchybieniem wymogom proceduralnym zmiany konstytucyjnej albo w ogóle poza konstytucyjną procedurą zmiany. Ta koncepcja pozwala legitymizować zmiany ustrojowe, które mają silne poparcie społeczne, potwierdzone wynikiem wyborów powszechnych, a następnie utrwalone w orzecznictwie konstytucyjnym i sądowym. Owa koncepcja pozwala na uznanie za legalną zmianę konstytucji w pewnych szczególnych warunkach – kiedy zmiana cieszy się dużą społeczną legitymacją.

Bruce Ackerman uważa, że w tym samym miejscu i czasie władzę mogą sprawować zarówno przedstawiciele obywateli wybrani w wolnych i uczciwych wyborach, jak i sami obywatele, w ściśle określonych okolicznościach. Okoliczności te nazywa „wyższym prawodawstwem” (higher lawmaking). Upraszczając, chodzi tu o zawiązanie ruchu obywatelskiego w celu dokonania zmiany konstytucji.

Według B. Ackerman’a ów ruch obywatelski powinien nie tylko formułować swój wyraźny postulat i przekonać innych obywateli do swoich racji, ale przede wszystkim powinien skonfrontować się w debacie publicznej z innym opozycyjnym ruchem przeciwników zmiany konstytucji.

Czy w Polsce przeżywamy obecnie „moment konstytucyjny”?

Czy sytuacja w Polsce pozwala dziś na uzasadnione posługiwanie się jednym z wyżej przedstawionych rozumień „momentu konstytucyjnego”?

Wyniki ankiety przeprowadzonej wśród konstytucjonalistów jednoznacznie wskazują, że nie mamy obecnie w Polsce momentu konstytucyjnego w pierwszym znaczeniu, rozumianego jako uzasadniona potrzeba zmiany Konstytucji RP z 1997 roku.

Uważam też, że nie mamy też do czynienia z „momentem konstytucyjnym” w rozumieniu B. Ackerman’a, i to z kilku powodów:

po pierwsze, formalnego, ponieważ można argumentować, iż taki moment wyklucza sama Konstytucja RP; po drugie, materialnego, ponieważ nie istnieje żaden zawiązany ruch obywatelski, który otwarcie domagałby się zmiany Konstytucji; po trzecie, Trybunał Konstytucyjny działa w nieznanym Konstytucji składzie a przedstawiciele organów władzy publicznej negują zasadę „żywego konstytucjonalizmu” (m.in. negatywnie odnosząc się konstytucyjnej transformacji RP oraz dorobku państwa prawnego ukształtowanego przed 2015 rokiem).

Uważam natomiast, że trwający w Polsce kryzys konstytucyjny może jednak stać się zapowiedzią momentu konstytucyjnego w przyszłości.

1. Zaczynając od argumentu formalnego: w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości zmiany przepisów konstytucyjnych poza procedurą przewidzianą w art. 235 Konstytucji.

W moim przekonaniu nie ma nawet możliwości uchwalenia nowej konstytucji, bez wcześniejszej zmiany rozdziału XII Konstytucji. Udział zaś obywateli został – decyzją samego suwerena – istotnie zredukowany, gdyż referendum zatwierdzające nie ma bezwzględnie obligatoryjnego charakteru.

Za wewnętrznie sprzeczne uważam w polskich warunkach ustrojowych odwoływanie się do pojęcia momentu konstytucyjnego przy jednoczesnym akcentowaniu „suwerenności parlamentu”, jego uprzywilejowanej pozycji wśród organów władzy publicznej albo traktowaniu organów władzy ustawodawczej jako bezpośrednich i wyłącznych wyrazicieli „woli Narodu”.

Koncepcje te stoją w sprzeczności z dualizmem demokracji, a tylko przy przyjęciu założeń dualistycznych możliwe jest odwołanie się do koncepcji momentu konstytucyjnego.

Tym bardziej koncepcja jednolitej władzy państwowej, która w szczątkowej postaci zdaje się powracać w debacie publicznej ostatnich trzech lat, wyklucza sensowność posługiwania się pojęciem momentu konstytucyjnego.

2. W obecnej sytuacji nie działa aktywnie żaden oddolny, obywatelski ruch zmiany konstytucji.

Pomysł zmiany Konstytucji został zainicjowany przez samego Prezydenta odgórnie. Dopiero po jego ogłoszeniu rozpoczęto kampanię społeczną na rzecz zmiany. W teorii momentu konstytucyjnego doniosłą rolę ogrywa zaś czas. Czas na dyskusję publiczną i konfrontację różnych poglądów. Nie ma zaś podstaw powoływanie się na koncepcję momentu konstytucyjnego w trakcie jednej tylko kadencji parlamentu, przy ograniczonej debacie publicznej, istotnych zmianach w sądownictwie, w tym konstytucyjnym, oraz w sytuacji, w której daleko ograniczono uprawnienia opozycji parlamentarnej.

3. Historia polskiego konstytucjonalizmu do pewnego stopnia mogłaby odpowiadać koncepcji momentu konstytucyjnego. Wprowadzająca zasadę demokratycznego państwa prawnego poprawka do konstytucji z 1952 r., uchwalona bez uchybień proceduralnych, naruszyła wszakże podstawę ustrojową PRL, dając zarazem początek doniosłej zmianie aksjologicznej i instytucjonalnej polskiego prawa konstytucyjnego. Zmiana ta, choć fundamentalna, nie oznaczała zerwania ciągłości systemu prawnego i nie miała charakteru rewolucyjnego w prawnym i prawniczym znaczeniu.

Tym samym osoby, które chciałyby się odwołać w polskich warunkach ustrojowych do koncepcji momentu konstytucyjnego nie powinny negować ciągłości ustrojowej i ewolucyjnego charakteru przekształceń jakie dokonały się w Polsce począwszy od 1989 r. Pojęciem momentu konstytucyjnego w polskich warunkach historycznych i ustrojowych można posługiwać się sensownie jedynie przy aprobacie lub co najmniej akceptacji dorobku konstytucjonalizmu okresu transformacji.

4. W mojej ocenie, powołując się na moment konstytucyjny nie sposób abstrahować od istnienia niezależnego od władzy ustawodawczej i wykonawczej sądownictwa konstytucyjnego o niezachwianej legitymacji.

Po pierwsze, niezależność i niezawisłość sądu konstytucyjnego jest warunkiem uczciwości pierwszych etapów debaty o zmianie konstytucji. Uczestnikom debaty konstytucyjnej, inicjatorom i ich przeciwnikom, należy bowiem zagwarantować drogę sądową i możliwość rozpoznania sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd w sytuacji naruszenia prawa przez jedną ze stron zaangażowanych w dyskusję konstytucyjną.

Po drugie, niezależny sąd konstytucyjny odgrywa kluczową rolę na ostatnim etapie procesu „wyższego prawodawstwa”, kiedy dokonuje „reinterpretacji” przepisów konstytucyjnych, potwierdza zgodność z konstytucją reformy konstytucyjnej dokonanej poza formalną procedurą zmiany konstytucji, a tym samym legitymizuje działania „wyższego prawodawstwa”.

W aktualnej zaś sytuacji ustrojowej nie ma – moim zdaniem – nawet możliwości odwoływania się do koncepcji momentu konstytucyjnego.

Trzy osoby włączone w skład Trybunału Konstytucyjnego nie są sędziami TK, prezes TK została wybrana na podstawie przepisów naruszających art. 194 ust. 2 oraz art. 197 w zw. z art. art. 10 i 173 Konstytucji. W nauce prawa trwa dyskusja o skutkach wyroków wydanych w składzie naruszającym Konstytucję. Bezprawna odmowa publikacji wyroków TK, a następnie publikacja ich w dzienniku ustaw z zastrzeżeniem, że zostały wydane z naruszeniem prawa, stanowi wzorcowy przejaw delegitymizacji sądu konstytucyjnego przez inny organ władzy publicznej.

W konsekwencji wadliwie obsadzony sąd konstytucyjny o niskiej legitymacji nie może spełnić swoje roli w momencie konstytucyjnym.

Podsumowując, nie dostrzegam podstaw do posługiwania się koncepcją momentu konstytucyjnego do opisania aktualnej sytuacji w Polsce.

Nie zostały spełnione kryteria „wyższego prawodawstwa”. Zmiany z lat 2015-2018 nie były poprzedzone ani fazą sygnalizacyjną, ani fazą propozycji, ani poddane szerokiej debacie publicznej. Nawet gdyby zaś próbować bronić tezy przeciwnej, należy przypomnieć o doniosłej roli niezależnego sądownictwa, w tym orzecznictwa konstytucyjnego. Wprowadzone w latach 2015-2017 zmiany w ustawach o sądach powszechnych, Sądzie Najwyższym, Krajowej Radzie Sądownictwa oraz Trybunale Konstytucyjnym uniemożliwiają uczciwe odwołanie się do koncepcji momentu konstytucyjnego.

Ponadto w jednej z możliwych interpretacji koncepcja ta wykluczać powinna wszelkie zmiany gwałtowne, będące zwłaszcza efektem jednego procesu wyborczego.

Należy wreszcie odnotować – niezwykle istotny – problem legalności działań podmiotów proponujących zmiany. W szczególności naruszenie prawa konstytucyjnego przez podmiot proponujący zmianę porządku konstytucyjnego (jakim jest Prezydent RP), wykluczać powinno wtórną próbę legitymacji tych naruszeń przez odwołanie się do koncepcji momentu konstytucyjnego.

Czy możliwy jest w Polsce moment konstytucyjny w przyszłości?

Trwający od 2015 roku w Polsce kryzys konstytucyjny nie powinien być dowodem momentu konstytucyjnego, ale jego ewentualną zapowiedzią w przyszłości.

Skala i głębokość naruszeń prawa, dokonanych w latach 2015-2018, nie może pozostać bez odpowiedzi przyszłego prawodawcy, jeżeli konstytucja ma na przyszłość spełniać swoją funkcję regulacyjną i legitymizacyjną.

Naturalną i najprostszą odpowiedzią powinna być odpowiednia zmiana przepisów konstytucyjnych odwracająca naruszenia z lat 2015-2018. Jeżeli zmiana – zgodnie konstytucyjną procedurą zmiany Konstytucji – nie będzie możliwa z uwagi na brak wystarczającej większości konstytucyjnej, teoria momentu konstytucyjnego może w przyszłości przyjść z pomocą podmiotom przywracającym praworządność.

Jeżeli zmiana – zgodnie konstytucyjną procedurą zmiany Konstytucji – nie będzie możliwa z uwagi na brak wystarczającej większości konstytucyjnej, teoria momentu konstytucyjnego może w przyszłości przyjść z pomocą podmiotom przywracającym praworządność. Pierwsza, faza sygnalizacyjna została wszakże zapoczątkowana masowymi protestami i publicznie formułowanymi postulatami przywrócenia praworządności. Po niej powinna nastąpić faza propozycji, które muszą spotkać się z uznaniem wyborców. Następnie powinien rozpocząć się okres deliberacji nad konkretnymi ustawowymi (!) propozycjami przywrócenia praworządności. Modelowo uchwalenie tych ustaw powinny poprzedzać kolejne wybory (np. prezydenckie albo parlamentarne), w których postulat praworządność uzyska akceptację wyborców. Wówczas legitymowane – według teorii momentu konstytucyjnego będzie – dokonanie przywrócenia praworządności na poziomie ustaw zwykłych.