Bezsiła rządów prawa: etykiety jako decorum
Państwo prawa w Polsce panuje, ale niekoniecznie rządzi. A panowanie bez rządzenia oznacza bezsiłę - pisze prof. Ewa Łętowska.
1. Bezsiła rządów prawa: podważenie fundamentu „prawo nad siłą”
Po 2015 roku praca nad wdrażaniem w Polsce państwa prawa uległa zahamowaniu. A to, co już osiągnięto – okazało się mniej trwałe, niż przypuszczano [1]. Rządy prawa, w zaawansowanym ujęciu, o jakim mówi art. 2 TUE, były warunkiem akcesji do. I to deklarowała polska Konstytucja z 1997 r. (art.2). Deklaracja jednak (nawet konstytucyjna) to nie magiczna formuła zmieniająca rzeczywistość. W najlepszym wypadku to tylko zobowiązanie do systematycznego wdrażania zasad rule of law, aby – systematycznie i nie wybiórczo – wpływały na działanie władzy. I ten właśnie proces uległ w 2015 r. zahamowaniu.
Państwa prawa nie osiąga się (o czym często nie pamiętają nawet polscy prawoznawcy) przez uchwalenie (zmianę) iluś tam ustaw. Tu trzeba politycznej woli, stałego wdrażania, kontroli. I podnoszenia kultury prawnej, jej utrwalanie w umysłach sędziów i w ich wyrokach, propagowaniu w mediach. Zabrakło jednak pracy i czasu, aby państwo prawa, deklarowane przez elity polityczne, uczynić czytelnym i masowo aprobowanym projektem masowym.
Po zwycięstwie wyborczym (niewątpliwie skądinąd demokratycznym) obozu konserwatywno-narodowego w 2015 r., łatwo więc było przy braku szerszego społecznego oporu – zmienić azymuty. Dokonywano tego metodycznie, na raty, wspomagając się zabiegiem maskującym intencje, cele i środki: żonglerką etykietami.
W konsekwencji mamy dziś rozdźwięk między niezmienioną Konstytucją i ustawodawstwem zwykłym, oddalającym się od standardów państwa prawa. A także między prawem deklarowanym in books i istniejącym (in action) standardem działań organów państwa. Państwo prawa – deklarowane konstytucyjnie trwa na poziomie werbalnym bez zmian. Ale o jego realnej sile decyduje efektywne (nie potencjalne) konkretne (nie abstrakcyjne), i pewne (przewidywalne, nie wybiórcze) kształtowanie praktyki codziennego działania władz. Tego oczekują organy UE i z tego nas rozliczają [2]. Tu zaś nastąpiło zerwanie więzi. Państwo prawa w Polsce panuje, ale niekoniecznie rządzi. A panowanie bez rządzenia – oznacza bezsiłę. Pozostaje myląca etykieta, Etikettenschwindel [3].
2. Demokratyczne korzenie i rodzima geneza historyczna i kulturowa
W kraju na ekonomicznym dorobku, a więc niezamożnym, łatwo jest skusić obywateli. Bezpośrednie transfery pieniędzy dla potrzebujących przynoszą szybszy skutek wyborczy, niż inwestycje. Naznaczonych przez mesjanizm, pochlebny dla słabych (choć niebezpieczny dla aktywności i politycznego rozsądku obywateli), łatwo uwodzić polityką historyczną i hasłem make Poland great again [4].
W społeczeństwie ukąszonym przez komunizm, łatwo zdeprecjonować prawo jako spoiwo społeczne, fundament demokratycznej podmiotowości jednostki i zaporę przed arbitralnością władzy. W komunizmie prawo (jako urzeczywistniona wola klasy panującej zabezpieczona przymusem państwa) z założenia ma być mieczem a nie tarczą. Jednak ani demokratyzm genezy, ani swojskość przyczyn odwrotu od państwa prawa, nie mogą ukryć ani usprawiedliwiać, że ów odwrót odbywał się i odbywa się w warunkach naruszenia zasad Konstytucji. Konstytucji z 1997 r. bowiem nie zmieniono, ale pozbawiono ją gwarancyjnego znaczenia, poprzez niespójne z jej literą i duchem ustawodawstwo zwykłe, ograniczenie kontroli konstytucyjności i – przede wszystkim – obniżenie standardów funkcjonowania państwa i ochrony jednostki.
3. Idea prymatu prawa nad siłą jest fundamentem państwa prawa
Tymczasem jej odwrotność – wyższość siły nad prawem – nie jest w Polsce tylko wstydliwym anachronizmem politycznym. To był ważki argument programowy w debacie parlamentarnej, która zapoczątkowano w 2015 r., obecny kryzys państwa prawa [5].
Demokratyczne ma więc być to tylko, co odpowiada woli suwerena. Materializuje się ona w zwycięstwie wyborczym. Tym samym następuje redukcja suwerena do aktualnej większości parlamentarnej. To prawda, że wedle art. 4 Konstytucji władza należy do narodu, a demokratyczne wybory są podstawą wyłonienia parlamentu. Ale przecież z tego nie wynika: – ani że „suweren” to tylko aktualna większość sejmowa; ani że dla demokracji – warunkiem wystarczającym – jest tylko zwycięstwo wyborcze. Między większością parlamentarną i suwerenem – narodem pojawia się niepokojący znak równości.
Co więcej, de facto w Polsce ulokowano centrum decyzji politycznej poza strukturą organów państwowych. Obecnie w Polsce źródłem realizowanej strategii zmian nie jest realizowany w parlamencie program rządzącej partii, lecz wypowiedzi programowe jej lidera (wykłady, przemówienia, wywiady, okazjonalne wypowiedzi publicystyczne), a nawet, w odniesieniu do prac parlamentu, zdarzają decyzje ad hoc – np. zdejmowanie pewnych kwestii z porządku obrad [6]. Lider nie pełni żadnej oficjalnej funkcji państwowej, lecz decyduje de facto o nawigacji nawy państwowej [7].
4. Żonglerka etykietami
Znak równości między pojęciem suwerena z aktualną większością parlamentarną – to erystyczny Etikettenschwindel. Służy delegitymizacji wszystkiego, co nie odpowiada woli aktualnej większości parlamentarnej i woli partyjnego ośrodka decyzyjnego.
- Podmiana etykiety skrywa drastyczne obniżenie standardu prac parlamentarnych. Skoro decyduje większość, to brak potrzeby traktowania serio mniejszości; nawet dla pozoru. Stąd ograniczanie – czasem do 5 minut – wypowiedzi opozycji, zanik transparentności prac, rezygnacja z wielu procedur parlamentarnych i ich terminów gwarancyjnych, uproszczone postępowania, rezygnacja z zasady trzech czytań, praca w komisjach, zamiast na posiedzeniu plenarnym, naruszanie terminów, nagłe wprowadzanie zmian w obradach, z okrojonymi konsultacjami, uzgodnieniami, brak efektywnej dyskusji nad projektami. Legislacja jest „strzałem w ciemno”, którego celność korygują ustawiczne nowelizacje.
- Powoduje to fasadyzację parlamentu; jego obrady są bez znaczenia. Projekty zgłasza się jako formalnie poselskie, choć de facto przygotowuje je administracja. Umożliwia to zaniechanie uzgodnień i opiniowania wymaganych przy projektach rządowych. Krytyczne ekspertyzy się przemilcza. Uczestnictwo przez opozycję w dyskusji jest ograniczane (czas wypowiedzi, wykluczanie pytań, blokowanie dyskusji i głosowań nad poprawkami opozycji). Obrady zwoływanie są nagle, porządek obrad uzupełnia bez uprzedzenia, co utrudnia orientację opozycji w rzeczywistym znaczeniu projektu, obrady toczą się często non stop, co oznacza pracę parlamentu w nocy, aby natychmiast móc przekazać akt drugiej izbie parlamentu. Brak więc czasu na efektywne zapoznanie się z projektami. Dyskusję się ogranicza i skraca, odbiera się głos oponentom, działa metodą „na wymęczenie przeciwnika” (nocne obrady do skutku, w nieprzyjaznej atmosferze, niedawanie oponentom możliwości wypowiedzi). Pojawiają się wypadki wykluczania posłów opozycji z obrad. Stosowane są proceduralne kruczki. Kilka ważnych ustaw, w tym ustawę budżetową na rok 2017, uchwalono w takich właśnie warunkach, bez obecności posłów opozycji. Ustawy kieruje się do podpisu prezydentowi, który także rezygnuje z opiniowania oraz ekspertyz i natychmiast ustawy podpisuje, jeśli istnieje taka potrzeba – nawet w nocy.
- Automatycznie za niedemokratyczne uznaje się to, co ma powściągać „wolę suwerena” czyli aktualnej większości parlamentarnej. Na pierwszy ogień poszedł Trybunał Konstytucyjny. Po dwóch latach, pięciokrotnych zmianach ustawy, wymianie części sędziów, oraz prezesa – zmienił funkcję. Przestał być bezpiecznikiem chroniącym konstytucję przed naruszeniem ustawodawcy. Gdy wymaga tego polityczny interes, Trybunał dodatkowo legitymizuje natomiast niekonstytucyjne ustawy [8] lub służy jako miejsce zamrożenia niewygodnych wniosków o kontrolę konstytucyjności – jak np. radykalne projekty zmian w dotyczących aborcji [9], czy sprawa rzekomej niekonstytucyjności wyboru w 2010 r. trzech sędziów [10]. Trybunał przestaje być kontrolerem, staje się natomiast sojusznikiem politycznego establishmentu. Jawne [11] manipulacje składami orzekającymi powoduje, że wyroki TK dają pozorną legitymizację (kolejna etykieta!) [12] niekonstytucyjnych w rzeczywistości ustaw. Świeżym przykładem jest kontrola konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa (sygn. K 12/18) – organu mającego decydujący wpływ na rekrutację, karierę i skład kadr sądownictwa. Wątpliwości jej dotyczące, zgłoszono do TSUE (pytanie prejudycjalne, C-824). Rada w tej sytuacji sama złożyła wniosek do TK o kontrolę swej konstytucyjności (K 12/18). Wynik pozytywny kontroli posłużył jako argument w sporze Polski przed TSUE i innymi organami UE, w sporze dotyczącym praworządności w Polsce.
5. Żonglerka etykietą dotknęła także zasady podziału władz
Konstytucja (art. 10) ujmuje ją jako checks and balance, podział i równoważenie. W tym trójkącie zdeprecjonowano pozycję judykatywy, na rzecz egzekutywy (Minister Sprawiedliwości, będący zarazem Prokuratorem Generalnym). Minister Sprawiedliwości jest członkiem rządu; i jako taki ma bezpośredni wpływ na obsadę prezesów sądów. Jako Prokurator Generalny, ma z kolei bezpośredni wpływ na działanie prokuratorów w sprawach karnych, poddanych jego hierarchicznemu zwierzchnictwu (prawo wydawania zarządzeń, wytycznych i poleceń wszystkim prokuratorom, także prowadzącym konkretne sprawy). Przy niezmienionej werbalnej formule konstytucyjnej, podział władz dziś znaczy więc zupełnie co innego, niż przed 2015 rokiem.
Decydujące znaczenie mają ustawy (i ich wykonywanie) o: Krajowej Radzie Sądownictwa (jej 15 członków-sędziów dawniej wybierali sędziowie; obecnie – posłowie); o sądownictwie powszechnym (rozbudowany nadzór administracyjny Ministra Sprawiedliwości nad sądami); o prokuraturze (wzmocnienie sterowania ad hoc przez Prokuratora Generalnego postępowaniami w sprawach karnych); o Sądzie Najwyższym (Prezydent obecnie ustala na wewnętrzny tok prac w SN; nowa, autonomiczna Izba Dyscyplinarna może karać sędziów za decyzje orzecznicze uznane za nieprawidłowe [13]).
W podziale władz redukcja niezależności sądownictwa nastąpiła na rzecz wzrostu wpływu Prezydenta oraz Ministra Sprawiedliwości. Towarzyszyła temu finansowana ze środków publicznych kampania propagandowa skierowana przeciw sądom, wykazująca różnego rodzaju nieprawidłowości i dysfunkcje (wybiórcze informacje, wyselekcjonowane i zestawione z sobą, nierzadko kłamliwe lub przerysowane). Jednocześnie sformułowano zarzuty żądzy władzy, korupcji, prywaty, kastowości i deficytu demokracji w działaniu [14]. Uwypuklono blokowanie awansów młodym kadrom, przez godne potępienia stare elity, o niewłaściwej proweniencji komunistycznej. Użyto stygmatyzacji, taktyki rozbudzania ambicji i zjednywania poparcia młodych, którym obiecuje się awans po pozbyciu się dawnych elit.
Systematyczna wymiana elit odbywa się przy zastosowaniu wielu instrumentów – skracanie biegnących kadencji, wymiana kadr kierowniczych, wykorzystanie odpowiedzialności dyscyplinarnej w celu zniechęcenia do krytyki i werbalnego oporu („efekt mrożący”, wybiórczo stosowana represja). Szeroko nagłaśniane preferencje i sugestie dotyczące zaostrzenia karania czy wyboru celów polityki wymiaru sprawiedliwości są świadomym instrumentem chilling effect wobec wymiaru sprawiedliwości.
6. Żonglerka etykietami znajduje drogę do publiczności
Po wyborach w 2015 r. media publiczne (przede wszystkim telewizja i radio), ale także niektóre gazety głównego nurtu poddano reformie [15] i zmianom kadrowym [16]. Wymieniono zarówno ich kierownictwo (skracając już biegnące kadencje rad nadzorczych), jak i dziennikarzy. Wprzęgnięcie w apologetyczny przekaz propagandowy wyeliminowało funkcję krytyczną tych mediów. Przejęcie telewizji publicznej i radia odbywało się w warunkach „wrogiego przejęcia”. Ograniczano zarazem dostęp do informacji (i subsydia) mediom niezależnym. Tak powstał mechanizm wypierania oponentów z przestrzeni publicznej i obiegu informacji w wersji propagandowej. Torowało to drogę nowym etykietom zjawisk, pojęć, znaczenia konstytucji.
7. Decorum zamiast legitymizacji
Żonglerka etykietami (pkt 3-6) wykazuje pokrewieństwo ze zjawiskiem dostrzeżonym i opisanym przez Jerzego Zajadłę jako wykładnia wroga wobec konstytucji [17]. Jest to dokonywana w złej wierze „polityczna strategia, której towarzyszy specyficzna i przewrotna retoryka polityczna”. Charakterystyczne, że „jest to strategia ukryta, chociaż w pełni uświadomiona i realizowana z premedytacją, niekiedy paradoksalnie dodatkowo kamuflowana”.
„W ostatecznej instancji fenomen interpretatio constitutionis hostilis jest więc przykładem skrajnej instrumentalizacji procesu wykładni dla potrzeb bieżącej polityki, ergo – przykładem uznania prymatu polityki nad prawem i to na poziomie ustawy zasadniczej.” Jej celem jest dążenie „w złej wierze do to tego, by na siłę upchać w systemie prawa nawet takie rozwiązanie normatywne, co do których niekonstytucyjności nie ma wątpliwości, a i tak staną się obowiązującym prawem.
Oczywiście, na gruncie przyjętych zasad i reguł wykładni powiedzielibyśmy, że to dosyć proste – należy abrogować ten normy z systemu na znanej wszystkim przeciętnie wykształconym prawnikom podstawie: lex superior derogat legi inferiori. I na tym właśnie polega cały problem.” Oznacza to, w ostatecznym rachunku kolejny przejaw żonglerki etykietami: wyrzeczenie się dbałości o legitymizacje prawa w imię zachowania hipokryzji decorum.
Przypisy
uwaga: przypisy zostały oznaczone w tekście w kwadratowych nawiasach.
