Powoływanie sędziów. Między standardami a polityką

Udostępnij

prawnik, adwokat, samorządowiec, doktor habilitowana nauk prawnych, nauczyciel akademicki Uniwersytetu Łódzkiego.

Więcej

Prof. Alexander M. Bickel z Uniwersytetu Yale, jeden z najbardziej znanych amerykańskich konstytucjonalistów, urodzony w Bukareszcie, napisał niedługo przed śmiercią: “strzelasz strzałą w daleką przyszłość, gdy powołujesz sędziów”. Dotyczyło to co prawda amerykańskich realiów i tamtejszych procedur powoływania sędziów SN, wyraża jednak prawdę uniwersalną: władza polityczna stara się, poprzez nominacje sędziowskie, wpływać na kształt sądownictwa w państwie.



Takie praktyki mają długą historię. Wspomnieć chociażby można drugą połowę lat 30. i argument „martwej ręki”, do którego odwoływał się F. D. Roosevelt w czasie walki o New Deal; wskazywał, że konstytucja nie jest właśnie „martwą ręką”, która „mrozi i hamuje” aspiracje i rozwój społeczeństwa, a ma być „żywą siłą” wyrażającą wolę i potrzeby narodu. Powiedział: „będę wspierał konstytucję tak, jak ja ją rozumiem, jako wystarczająco elastyczną, aby odpowiadać na jakikolwiek nowy problem demokracji, a nie jako konstytucję, którą Wasz Sąd stawia jako barierę dla rozwoju i demokracji”. Dlatego też zgłosił projekt zakładający możliwość powołania nowych sędziów do SN – oficjalnie miało to ułatwić pracę starszym sędziom, w praktyce jednak miało na celu zwiększenie poparcia w sądzie dla działań politycznych prezydenta.

 

Dążenie do uzależnienia władzy sądowniczej jest uniwersalną słabością polityków Europie. W wielu państwach organy władzy ustawodawczej lub wykonawczej mają wpływ na powoływanie sędziów – biorą bezpośredni udział w procedurze. Często prezydent (niekiedy w kombinacji z parlamentem) formalnie powołuje sędziów. Jednak zwykle istotną rolę w tym procesie odgrywają rady sądownicze. Poza tym zazwyczaj długa i utrwalona tradycja demokratyczna oraz kultura państwa prawa powoduje, że powołania te oparte są na obiektywnych, merytorycznych kryteriach, nie zaś na politycznych.

 

Wyróżnia się podstawowe systemu obsadzania stanowisk sędziowskich: system wyboru (elective system) i system bezpośredniego powołania (direct appointment system).

 

W systemie wyboru, sędziowie mogą być wybierani bezpośrednio (co jest niezwykle rzadkie) albo przez parlament. Ten system bywa uważany za zapewniający większą legitymację demokratyczną, tym niemniej angażuje sędziów w politykę i upolitycznia proces nominacji sędziowskich. Względy polityczne mogą przeważać nad kryteriami obiektywnymi. Nominacje sędziowskie mogą stać się przedmiotem targów politycznych, a posłowie pochodzący z różnych okręgów mogliby chcieć mieć „swojego sędziego”.

 

Jednocześnie z tych powodów, tj. z powodu niebezpieczeństwa upolitycznienia tego procesu i kierowania się przesłankami politycznymi w miejsce merytorycznych, powoływanie sędziów sądów powszechnych nie powinno być pozostawione do decyzji parlamentowi.

 

W systemie bezpośredniego powołania, organem powołującym może być głowa państwa. Zazwyczaj tych nominacji dokonuje na podstawie rekomendacji rad sądowniczych, czasem innych organów, w tym przewodniczącego sądu najwyższego lub premiera. Dokonując oceny tej bardziej tradycyjnej metody powoływania sędziów należy rozróżnić między systemami parlamentarnymi, w których prezydent (lub monarcha) ma raczej kompetencje jedynie formalne i ustrojami (pół) prezydenckimi. W pierwszym systemie prezydent ma większe szanse na oderwanie się od bieżącej polityki partyjnej, a zatem jego rola w procesie powoływania sędziów raczej nie stanowi większego zagrożenia dla niezawisłości sędziowskiej. Ważnym aspektem jest określenie stopnia swobody głowy państwa w decydowaniu o nominacji. Należy zadbać, aby główną rolę w tym procesie pełniło niezależne ciało – rada sądownicza. Możliwość odrzucenia propozycji takiej rady należy dopuszczać tylko wyjątkowo, a prezydent w żadnym razie nie może mieć kompetencji do wyznaczania kandydata na sędziego niewskazanego przez tę radę. Przy spełnieniu wymienionych warunków, dopuszczenie możliwości powoływania sędziów przez prezydenta nie wydaje się problematyczne.

 

W niektórych krajach sędziowie są mianowani przez rząd. Możliwa jest też wspólna kompetencja do powoływania sędziów przez głowę państwa i rząd. Komisja Wenecka uznaje, że metoda ta może funkcjonować w systemach o ustalonych tradycjach sądowych, ale jej wprowadzenie w nowych demokracjach wyraźnie wzbudziłoby obawy.

 

Inną opcją jest wreszcie powoływanie sędziów (a nie tyko proponowanie kandydatów na stanowiska sędziowskie) przez rady sądownicze. Komisja uznała, że w sytuacji, gdy zapewniona jest niezależność rady sądowniczej, bezpośrednie powoływanie sędziów przez radę sądową jest pożądanym modelem.

 

Z uwagi na aktualność dyskusji na temat powoływania sędziów i szerzej: wymiaru sprawiedliwości w Polsce warto przeanalizować dokumenty międzynarodowe, które wyznaczają – także dla nas – pewne standardy. Wnioski prezentowane przeze mnie dalej oparte są na:

 

  1. Powszechnej Deklaracji Niezależności Sądownictwa (The Universal Declaration on the Independence of Justice), czyli tzw. deklaracji montrealskiej z 10 czerwca 1983 r.;
  2. Europejskiej Karcie dotyczącej statusu sędziów, przyjętej w Strasburgu w lipcu 1998 r. w ramach Rady Europy;
  3. Raporcie Komisji Weneckiej, przyjętym na 70. plenarnej Sesji, 16-17 marca 2007 r.;
  4. uniwersalnej Karcie Sędziego, przyjętej przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Sędziów 17 listopada 2017 r.

 

Analiza wymienionych dokumentów jednoznacznie wskazuje, że najważniejszymi aspektami w procedurze nominacji sędziów są: po pierwsze dookreślenie, kto może być kandydatem, po drugie przyjęcie właściwych kryteriów doboru kandydatów do zawodu, po trzecie wskazanie organu dokonującego powołań sędziowskich, po czwarte wreszcie – rozwiązanie problemu sędziów „na próbę”. Formułowane standardy są elastyczne i pojemne, tak, aby „pomieściły” procedury wypracowane w różnych ustrojach i kulturach prawnych. Ich autorzy podkreślają jednak, że status sędziego musi być tak ukształtowany, aby zapewniać kompetencję, niezależność i bezstronność, których każda osoba oczekuje od sądów i od każdego sędziego, któremu powierza ochronę swoich praw.

 

Kandydat na sędziego

 

Zgonie z postanowieniami wymienionych dokumentów, kandydatami na urząd sędziego powinny być osoby o wysokich standardach moralnych, o wysokich kompetencjach i posiadające wiedzę prawniczą, a także spełniające warunki bezstronności (jako przykład w memorandum wyjaśniającym do Europejskiej Karty dotyczącej statusu sędziów podano sytuację, w której dana osoba wcześniej prowadziła praktykę prawniczą – nie powinna być od razu powoływana na sędziego w miejscu jej wykonywania).

 

Kryteria doboru kandydatów

 

W tym zakresie standardy formułowane w wymienionych aktach są zwięzłe i oczywiste: wszystkie decyzje dotyczące kariery sędziowskiej powinny być oparte na obiektywnych kryteriach, a dobór i nominacje sędziowskie muszą mieć charakter merytoryczny, tj. opierać się na kwalifikacjach, uczciwości, zdolnościach i efektywności. W procesie wyboru i powoływania sędziów nie może być stosowana jakakolwiek dyskryminacja w oparciu o kryterium pochodzenia, koloru skóry, płci, języka, wyznania, przekonań politycznych lub innych, narodowości, statusu majątkowego, urodzenia. Wyjątkiem jest kryterium obywatelstwa.

 

Organ dokonujący nominacji sędziowskich

 

W tym zakresie w omawianych dokumentach można znaleźć najwięcej konkretów. Jasne jest przy tym, że procedura powoływania sędziów powinna pozostawać niezależna od rządu i jego administracji. Warto w tym aspekcie przywołać ustalenia Komisji Weneckiej, które znalazły się w wymienionym wcześniej raporcie. Komisja dokonała bowiem podziału na tzw. stare i nowe demokracje; wskazała, że w starych demokracjach zdarza się, że władza wykonawcza ma wpływ na nominacje sędziowskie. Tym niemniej w tych państwach taki system może funkcjonować poprawnie i nie wpływać negatywnie na niezależność sądownictwa, jako że władza wykonawcza jest ograniczona kulturą prawną i tradycją, kształtującymi się przez długie lata.

 

W tzw. „nowych” demokracjach jednak, gdzie nie wykształciły i nie zakorzeniły się jeszcze te tradycje, są konieczne wyraźne konstytucyjne postanowienia, które będą stanowić tarczę chroniącą przed politycznym wpływem innych organów państwowych na proces powoływania sędziów.

 

Oczywiście ciągle aktualnym pytaniem pozostaje, czy taki podział i rozróżnianie państw jest zasadne, czy stosowanie „podwójnych standardów” jest sprawiedliwe i oparte na obiektywnych, właściwych kryteriach.

 

Wymienione dokumenty międzynarodowe dużo uwagi poświęcają organowi zwanemu roboczo „rada sądownictwa”. Komisja Wenecka w Raporcie z 2007 r. podkreśla, głównym celem istnienia rad sądowniczych jest ochrona niezależności sędziów poprzez izolowanie ich od nieuzasadnionych nacisków ze strony innych władz państwowych w sprawach m.in. jak wybór i powołanie sędziowskie. Zgodnie natomiast z postanowieniami Europejskiej Karty z 1998 r., decyzję o powołaniu sędziego powinien bowiem podejmować organ niezależny od władzy ustawodawczej lub wykonawczej, którego co najmniej połowa członków to sędziowie powoływani przez sędziów spośród siebie, w sposób zapewniający szeroką reprezentację sądów. Organ ten ewentualnie może mieć kompetencję do składania wniosków, wyrażania zgody lub wydawania opinii w sprawie kandydatów na stanowiska sędziowskie.

 

Wracając do Raportu Komisji Weneckiej, nie ma uniwersalnego modelu dla konstrukcji rady sądowniczej w demokratycznym państwie. Istnieją państwa, w których udział przedstawicieli dwóch pozostałych władz jest wykluczony lub zminimalizowany, choć nie jest to konieczne, a jest ono nawet uzasadnione rolą rad sądowniczych, jako organów także społecznej kontroli nad sądownictwem. Wydaje się jednak, że podstawowa zasada ustalania składu rady sądowniczej sprowadza się do tego, by znaczna większość jej członków byli to przedstawiciele wymiaru sprawiedliwości i że należy zachować sprawiedliwą równowagę między reprezentantami sądownictwa a innymi członkami. Tak więc istotna większość członków rady sądowniczej powinna zostać wybrana przez samych sędziów. Komisja Wenecka podkreśliła nadto, że aby zapewnić demokratyczną legitymację rady, swoich reprezentantów powinien także mieć Parlament i powinni oni mieć odpowiednie kwalifikacje prawne.

 

W radzie mogą także zasiadać przedstawiciele np. świata akademickiego, a także minister sprawiedliwości, choć powinien on być wyłączony z podejmowania niektórych decyzji przez radę, np. w sprawach dyscyplinarnych. Wreszcie przewodniczącym rady powinna być osoba niezależna, bezstronna; w systemach parlamentarnych może to być głowa państwa, dopuszczalny jest wybór przewodniczącego przez samą radę spośród nie-sędziów.

 

Sędziowie „na próbę”

 

W tym zakresie także formułowane standardy są krótkie i oczywiste: status każdego sędziego – nawet takiego „na próbę” – musi być tak ukształtowany, aby zapewniać kompetencję, niezależność i bezstronność, których każda osoba oczekuje od sądów i od każdego sędziego, któremu powierza ochronę swoich praw. Jeżeli więc procedura krajowa przewiduje „okres próbny”, poprzedzający powołanie na stałe, to musi on być krótki, zaś decyzja co do stałej nominacji albo jej odmowy może być podjęta jedynie przez wspomniany wcześniej niezależny organ albo na podstawie jego wniosku, rekomendacji, zgody, czy też po zasięgnięciu jego opinii. Wynika to z faktu, że „okresy próbne” rodzą wątpliwości co do niezależności i niezawisłości „próbnych sędziów”. Dlatego muszą być zapewnione możliwie silne gwarancje ich niezależności.

 

Na pierwszy rzut oka już widać, że analizowane akty w istotnym stopniu podkreślają znaczenie zasad odrębności, niezależności i profesjonalizmu dla kształtowania procedur powoływania sędziów, a także instytucjonalną rolę w tym zakresie rady sądowniczej. Należy ocenić, że w świetle przytoczonych standardów, rada sądownicza powinna być organem o silnych kompetencjach w zakresie m.in. powoływania sędziów, a z uwagi na konieczność stania na straży niezależności i niezawisłości sędziowskiej – organem niezależnym od legislatywy i egzekutywy. Ta niezależność nie wyklucza jednak zupełnie przedstawicieli władzy ustawodawczej lub wykonawczej ze składu i z prac rady sądowniczej; wręcz przeciwnie, ich udział jest uzasadniony koniecznością zapewnienia społecznej kontroli na sądownictwem, jego rozliczalności i odpowiedzialności. Tak uformowana rada ma istotne kompetencje w zakresie powoływania na stanowiska sędziowskie: może samodzielnie dokonywać nominacji, ewentualnie składać wnioski, wyrażać opinie, udzielać zgody. Udział organów pozostałych władz w tej procedurze powinien być ograniczony do minimum.

 

Należy zachować równowagę między niezawisłością sądownictwa i samorządnością z jednej strony a konieczną odpowiedzialnością sądownictwa z drugiej strony, aby uniknąć negatywnych skutków korporacjonizmu w sądownictwie. Nie ma przy jednej właściwej metody powoływania sędziów, która chroniłaby przed nieprawidłowościami.

 


 

Kwestie dotyczące praworządności w Polsce oraz w całej Unii Europejskiej będziemy dalej monitorować oraz wyjaśniać na łamach Archiwum Osiatyńskiego, a także – po angielsku – na stronie Rule of Law in Poland.

 

Podoba Ci się ten artykuł? Zapisz się na newsletter Archiwum Osiatyńskiego. W każdą środę dostaniesz wybór najważniejszych tekstów, a czasem również zaproszenia na wydarzenia.



Autor


prawnik, adwokat, samorządowiec, doktor habilitowana nauk prawnych, nauczyciel akademicki Uniwersytetu Łódzkiego.


Więcej

Opublikowany

16 sierpnia 2019





Inne głosy w debacie



Inne artykuły tego autora

25.10.2019

Rakowska-Trela: Protesty PiS powinny trafić do kosza, nie spełniają żadnych wymagań

18.10.2019

Prof. Rakowska-Trela: Sędziowie-obywatele, nie rezygnujcie!

29.07.2019

Prof. Rakowska-Trela: prawidłowość powołania neo-KRS ocenią dwa europejskie trybunały

16.04.2019

Sprawa Srebrnej. Zależność prokuratury od rządzących trzeba przerwać – prof. Rakowska-Trela

25.03.2019

Reformować sądy sensownie, a nie tak jak proponuje min. Ziobro

07.03.2019

10 grzechów zaniechania i plan poprawy ustroju Rzeczpospolitej

15.10.2018

Konkurs do Sądu Najwyższego jest nieważny – opinia prawna dr hab. Anny Rakowskiej-Treli, prof. nadzw. Uniwersytetu Łódzkiego



Wesprzyj nas!

Archiwum Osiatyńskiego powstaje dzięki obywatelom i obywatelkom gotowym bronić państwa prawa.


10 
20 
50 
100 
200