dr hab. Anna Rakowska-Trela, prof. nadzw. UŁ

Katedra Prawa Konstytucyjnego

Wydział Prawa i Administracji

Uniwersytetu Łódzkiego

OPINIA PRAWNA

PRZEDMIOT OPINII: zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej obwieszczenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2018 r. nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym

AKTY PRAWNE – WZORCE KONTROLI:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej też: Konstytucja, Konstytucja RP)

STAN FAKTYCZNY:

W Monitorze Polskim z 29 czerwca 2018 r. opublikowane zostało obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (poz. 633).  Na podstawie art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym  (Dz. U.  z 2018 r., poz. 5 ze zm.), obwieszczono, że liczba wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego wynosi :

1)    7 stanowisk w Izbie Cywilnej;

2)    1 stanowisko w Izbie Karnej;

3)    20 stanowisk w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych;

4)    16 stanowisk w Izbie Dyscyplinarnej.

Obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej nie zostało opatrzone kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów, nosi podpis wyłącznie Prezydenta RP Andrzeja Dudy.

ANALIZA:

1. Wzorce kontroli:

Przedmiotem niniejszej opinii jest ocena zgodności zastosowanej formuły z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z przepisami dotyczącymi kontrasygnowania aktów urzędowych Prezydenta RP, i koncentruje się  zarówno na ocenie ważności aktu urzędowego Prezydenta, jak i na ocenie zaistnienia naruszenia przez Prezydenta przepisów Konstytucji (deliktu konstytucyjnego).

Należy zaznaczyć, że art. 144 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Prezydent RP, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe. Tym samym akty urzędowe „są formą, w jakiej Prezydent RP podejmuje zastrzeżone dla niego przez prawo rozstrzygnięcia w poszczególnych materiach” (zob. K. Kozłowski, Nota do art. 144, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016, uwaga nr III.1). Akt urzędowy to każdy wydany przez Prezydenta akt, w wykonaniu jego kompetencji konstytucyjnych lub ustawowych, przybierający formę pisemną oraz wywołujący skutki prawne, niezależnie od nazwy, jaka zostanie mu nadania (zob.: analiza poglądów nt. pojęcia aktów urzędowych, jaką opiniująca przeprowadziła w: A. Rakowska, Kontrasygnata aktów urzędowych głowy państwa w wybranych państwach europejskich, Toruń 2009, s. 215-219). Obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym, jako akty, „w których Prezydent RP o czymś rozstrzyga, a zatem realizuje którąś z materii kierownictwa państwowego” (zob. Kozłowski, op. cit.) niewątpliwie są aktami urzędowymi

Zgodnie z art. 144 ust. 2, akty urzędowe Prezydenta RP wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisane aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem (kontrasygnata). Z kolei art. 144 ust. 3 zawiera enumeratywny katalog wyjątków od kontrasygnaty. Tym samym więc ustawa zasadnicza wprowadza zasadę domniemania kontrasygnaty aktów urzędowych (zob. K. Wojtyczek, Prezydent Rzeczypospolitej, [w:] P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2002, s. 310). Ustrojodawca przyjął model tzw. kontrasygnaty negatywnej, polegający na tym, że kontrasygnacie podlegają wszystkie akty urzędowe głowy państwa, z wyjątkami wymienionymi wyczerpująco w art. 144 ust. 3.

Do wyjątków tych zaś powinna znajdować zastosowanie zasada exceptiones non sunt extendendae (zob. więcej: A. Rakowska, op. cit., s. 219). Tym samym domniemanie kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta wynika wprost z normy konstytucyjnej. Zgodnie z zakazem rozszerzającej interpretacji wyjątków, wszystkie przypadki odstąpienia od tego wymogu również  wymagają wyraźnego potwierdzenia w przepisie konstytucyjnym (por. P. Sarnecki, Nota do art. 144, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3). Jak słusznie wskazał Trybunał Konstytucyjny, „kontrasygnata jest instytucją konstytucyjną, a więc ustawa zwykła nie może określać, które akty urzędowe podlegają współpodpisaniu, ani też nie może stanowić, które zwolnione są z tego wymogu (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 140). Kontrasygnata nie jest czynnością ceremonialną, lecz konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa Rady Ministrów – który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem – odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta, który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decyzję” (wyrok z 23 marca 2006 r., K 4/06, teza IV.6).

2. Zgodność proponowanych rozwiązań z omówionymi wzorcami konstytucyjnymi:

W świetle przytoczonych przepisów konstytucyjnych i reguł ich wykładni niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja konstytucyjnego katalogu wyjątków od kontrasygnaty i rozciąganie ich na konstytucyjne lub ustawowe kompetencje „podobne” czy „pochodne”. Taka próba wykładni pozostaje w sprzeczności z regulacją konstytucyjną i z podstawowymi regułami wnioskowania prawniczego. Zawarta w art. 144 ust. 3 Konstytucji lista prerogatyw Prezydenta w odniesieniu do jego relacji z władzą sądowniczą obejmuje jedynie: powoływanie sędziów (pkt 17); powoływanie Pierwszego Prezesa Sadu Najwyższego (pkt 20); powoływanie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 22); powoływanie prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 23). Jest to katalog zamknięty.

Kompetencja Prezydenta do obwieszczania o liczbie wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego jest nowo przyznaną głowie państwa kompetencją ustawową, wynikającą z art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym,  na podstawie art. 24 § 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1254 ze zm.) o wolnych stanowiskach sędziowskich obwieszczał Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, na podstawie uchwały Kolegium Sądu Najwyższego (art. 24 § 1). Przeniesienie na Prezydenta RP mocą ustawy opisywanej kompetencji nie może w żaden sposób zostać uznane za podstawę zmian w konstytucyjnym katalogu prezydenckich prerogatyw. Słusznie bowiem Trybunał Konstytucyjny uznał, że „brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie >>dalszego ciągu<< aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czy na zasadzie kompetencji analogicznych” (wyrok z 23 marca 2006 r., K 4/06).

WNIOSKI:

Podsumowując prowadzone w opinii rozważania, w ocenie opiniującej:

• · Brak jest podstaw prawnych dla zwolnienia z kontrasygnaty obwieszczenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym, wydanego na podstawie art. 31 § 1 ustawy
  z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Tym samym obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 maja 2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym, wydane na podstawie
  art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, opublikowane w Monitorze Polskim z 29 czerwca 2018 r. (poz. 633), jest dotknięte sankcją bezwzględnej nieważności (art. 144 ust. 2 Konstytucji RP), co skutkuje także nieważnością dalszych etapów postępowania zmierzającego do obsady tych stanowisk;
• · Wydanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej aktu urzędowego – obwieszczenia z 24 maja 2018 r. o liczbie wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego – bez dopełnienia wymogu kontrasygnaty stanowi naruszenie Konstytucji, tj. jej art. 144 ust. 2 i 3, a tym samym jest deliktem konstytucyjnym (art. 145 Konstytucji RP).

Łódź, 4 października 2018 roku