“Projektowane zmiany prawdopodobnie będą miały negatywny wpływ („efekt mrożący”) na korzystanie z podstawowych wolności, zwłaszcza wolności słowa i pokojowych zgromadzeń” – stwierdziło Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (OBWE) w opinii o tzw. ustawie mandatowej.

Chodzi o projekt ustawy przygotowany przez Solidarną Polskę, który w styczniu 2021 do Sejmu wnieśli posłowie klubu PiS. Jak pisaliśmy, wprowadza on dwie kluczowe zmiany:

1. Przyznaje referendarzom sądowym kompetencje do wydawania nakazów karnych w sprawach o wykroczenia. Referendarze – czyli osoby, które mogą wykonywać niektóre funkcje sędziów – zgodnie z nowym art. 94a kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (k. p. w.) będą mogli wydawać nakazy karne (czyli quasi-wyroki) takie jak nagana lub grzywna.
2. Znosi instytucję odmowy przyjęcia mandatu (uchylenie art. 97 § 2 k.p.w.), który ma być automatycznie wykonalny. Osoba ukarana będzie mogła odwołać się od niego w ciągu 7 dni. Będzie musiała sprecyzować, czy zaskarża mandat co do winy czy co do kary (projektowany art. 99a § 2) i od razu podać sądowi wszelkie znane dowody.

RPO: ustawa niekonstytucyjna

O wydanie opinii o projekcie ustawy OBWE poprosił Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar. Sam w stanowisku z 12 stycznia 2021 wskazywał, że zmiany w ustawie mogą naruszać gwarantowane konstytucyjnie prawa człowieka i obywatela, takie jak:

• domniemanie niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji);
• prawo do sądu (ar. 45 Konstytucji, art. 77 ust. 2 Konstytucji);
• prawo do obrony (art. art. 42 ust. 2 Konstytucji);
• oraz statuowaną art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Projekt krytykowały też kluby opozycyjne, w tym Konfederacja. Nie poparło go także Porozumienie Jarosława Gowina (wtedy jeszcze przed podziałem inspirowanym przez Adama Bielana).

Jak dotąd projekt ustawy nie został skierowany pod obrady Sejmu. ”Trwają konsultacje na jej temat” – tłumaczyła 19 stycznia rzeczniczka PiS Anita Czerwińska.

Wciąż możliwe jest jednak, że PiS nie zrezygnował z pomysłu, a jedynie szuka dla niego poparcia.

Poniżej przytaczamy w całości opinię OBWE oraz wprowadzenie Biura Rzecznika Praw Obywatelskich.

OBWE: projekt narusza zobowiązania międzynarodowe Polski

Biuro Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE przedstawiło obszerną analizę projektu ustawy, która wprowadzałaby natychmiastową egzekucję mandatów karnych (odwołanie się stałoby się trudniejsze i nie wstrzymywałoby kary).

Stwierdza, że projekt narusza prawo do rzetelnego procesu przed niezawisłym i bezstronnym sądem, które gwarantują Europejska Konwencja Praw Człowieka (jej art. 6) oraz Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich I Politycznych (art. 14).

Zdaniem OBWE Projekt ten należy ponownie rozważyć w całości i nie należy go przyjmować w obecnym kształcie.

O opinię o projekcie wystąpił w styczniu 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich. Od tego czasu prace nad zmianami przepisów zamarły, ale opinia OBWE pozwoli wyrobić sobie zdanie o projektowanych w rządzie zmianach. (…)

Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) zobowiązane jest do udzielania państwom uczestniczącym w OBWE pomocy w realizacji ich zobowiązań. W ramach tego mandatu ODIHR ocenia – jeśli dostanie taki wniosek – projektowane i istniejące akty prawne pod kątem zgodności z międzynarodowymi standardami praw człowieka i zobowiązaniami OBWE. Przedstawia też konkretne zalecenia dotyczące poprawy sytuacji.

W opinii ODHIR wykorzystał wkład prof. Gabrielli Citroni – profesor międzynarodowego prawa dotyczącego praw człowieka na Uniwersytecie w Mediolanie-Bicocca i starszej doradczyni prawnej organizacji pozarządowej TRIAL International oraz mec. Finoly Flanagan – adwokatki i byłej członkini Komisji ds. Reformy Prawa (Irlandia), a także Jeremy’ego McBride’a – prawnika specjalizującego się w prawach człowieka i adwokata w kancelarii Monckton Chambers (Zjednoczone Królestwo).

Projekt narusza prawo do rzetelnego procesu

W swej opinii ODHIR stwierdza, że:

Po pierwsze, wątpliwości budzi, czy referendarza sądowego można uznać za sąd spełniający wszystkie wymogi art. 6 ust. 1 EKPC i art. 14 ust. 1 MPPOiP. Ponadto nie jest jasne, czy sprzeciw od nakazu referendarza sądowego poskutkuje kontrolą ze strony sądu o pełnej jurysdykcji, przed którym mogą zostać podniesione zarzuty materialne i proceduralne. W przeciwnym wypadku naruszone zostałoby prawo do rzetelnego procesu sądowego.

Projektowana reforma oznaczałaby również, że będą działać dwa równoległe systemy orzekania w sprawach o wykroczenia – jeden oparty na sądach, a drugi na referendarzach sądowych, przez co potencjalnie podobne sprawy będą rozstrzygane według różnych procedur w zależności od sądu/miejsca rozpatrywania sprawy o wykroczenie, co jest sprzeczne z prawem do równości wobec wymiaru sprawiedliwości.

Po drugie, wymagany dla zagwarantowania rzetelnego procesu dostęp do sądu o pełnej jurysdykcji w sprawach związanych z mandatami karnymi również nie został wystarczająco zabezpieczony w rozwiązaniach przewidzianych w Projekcie Ustawy.

Po trzecie, projektowane zmiany oznaczają, że w postępowaniu mandatowym w sprawach o wykroczenia ciężar dowodu ulegnie przeniesieniu i nie będzie już spoczywać na oskarżycielu, co jest sprzeczne z zasadą domniemania niewinności.

Brak czasu na obronę

Po czwarte, wnosząc odwołanie od mandatu, domniemany sprawca wykroczenia ma tylko siedem dni na zebranie wszystkich dowodów potwierdzających, że nie popełnił wykroczenia, i nie może przedkładać żadnych dalszych dowodów (z wyjątkiem tych, które nie są znane w chwili wniesienia odwołania). To de facto stawia go, bez racjonalnego uzasadnienia, w położeniu znacznie gorszym w porównaniu z oskarżycielem, a zatem jest sprzeczne z zasadą równości stron procesowych zawartą w art. 6 EKPC i art. 14 MPPOiP.

Ponadto osoba wnosząca odwołanie nie będzie miała możliwości obrony w odniesieniu do materiałów przedstawionych przez oskarżyciela, które mają zostać przedstawione dopiero po wniesieniu odwołania, co jest sprzeczne z prawem do postępowania kontradyktoryjnego.

Jest zatem mało prawdopodobne, aby osoba wnosząca odwołanie dysponowała wystarczającym czasem i środkami do przygotowania obrony, co jest również istotnym elementem gwarancji dotyczących rzetelnego procesu sądowego.

Co bardzo ważne, potencjalnie umożliwia to również policji lub innym organom ścigania dostosowanie swoich dowodów dotyczących tego, co rzekomo się wydarzyło, w sposób wykorzystujący możliwości stwarzane przez dowody przedstawione przez osobę wnoszącą odwołanie. Tak więc osoba wnosząca odwołanie nie tylko nie ma prawa żądać od oskarżyciela przedstawienia dowodów, ale również nie musi zostać poinformowana o szczegółowych zarzutach przeciwko niej w chwili przedstawiania przez siebie dowodów mających wykazać jej niewinność, a potencjalnie może nie być świadoma takich zarzutów.

Efekt mrożący

Po piąte, projektowane zmiany prawdopodobnie będą miały negatywny wpływ („efekt mrożący”) na korzystanie z podstawowych wolności, zwłaszcza wolności słowa i pokojowych zgromadzeń.

W świetle powyższego pewne przepisy Projektu Ustawy są z natury niezgodne z prawem do rzetelnego procesu sądowego i/lub potencjalnie naruszają prawo do skutecznego środka odwoławczego, co stawia pod znakiem zapytania zasadność Projektu Ustawy jako takiego.

Projekt ten należy ponownie rozważyć w całości i nie należy go przyjmować w obecnym kształcie.

ODIHR pragnie również przypomnieć, że wszelkie kluczowe zmiany podstawowych aktów prawnych regulujących funkcjonowanie państwa powinny być poprzedzone dogłębną oceną skutków regulacji obejmującą wszystkie istotne dane, statystyki i konkretne dowody uzasadniające reformę, a także podlegać otwartym, pluralistycznym, szerokim i skutecznym konsultacjom, w tym z organizacjami praw człowieka oraz ogółem społeczeństwa, co nie miało jak dotąd miejsca w przypadku Projektu Ustawy.