W siódmą rocznicę katastrofy smoleńskiej, 10 kwietnia 2017, Krakowskie Przedmieście, ulubiona ulica warszawiaków, wyglądała jak tereny okupowane. Otoczona potężnymi zaporami, chroniona przez trzy i pół tysiąca policjantów, tworzyła enklawę w mieście zarezerwowaną dla osób z klucza politycznego.

Wyłączeniu z przestrzeni miejskiej obszaru zarezerwowanego dla PiS służył regulamin wydany przez ministerstwo Piotra Glińskiego, opublikowany po cichu 8 kwietnia 2017.

Regulamin  obchodził nawet zaostrzone przez PiS prawo o zgromadzeniach. Wprowadzał arbitralne i niejasne zasady wydawania kart wstępu wyłącznie „osobom, które w ocenie Organizatora, dają rękojmię zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości i których zachowanie nie stało i nie stoi w sprzeczności z tradycją przyświecającą obchodom Katastrofy Smoleńskiej”. W konsekwencji państwowe obchody rocznicy katastrofy smoleńskiej stały się imprezą zamkniętą dla kierownictwa PiS oraz osób przez nie wybranych.

W naszej ocenie Minister Kultury wydając taki regulamin naruszył prawo, dlatego w ramach Wokandy Archiwum Osiatyńskiego zaskarżyliśmy regulamin do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale WSA odrzucił naszą skargę. Zaskarżyliśmy jego postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując na brak wnikliwego zbadania sprawy i wadliwe uzasadnienie decyzji.

Nazwa sprawy:

Archiwum Osiatyńskiego zaskarża regulamin obchodów 7 rocznicy katastrofy smoleńskiej wydany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

Sygnatura:

IV SA/Wa 1317/17

Status sprawy:

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2017

Wpływ na wolności i prawa obywatelskie:

• prawo obywateli do swobodnego poruszania się ( art. 52 ust 1. i ust 2. i art. 31 ust. 1. Konstytucji),
• prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji),
• prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji (art. 78 Konstytucji).

Opis sprawy

Poniżej opisujemy:

1. stan faktyczny i prawny sprawy – treść Regulaminu obchodów rocznicy katastrofy smoleńskiej oraz sposób jego realizacji przez organizatorów;
2. skargę Archiwum Osiatyńskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Regulamin;
3. odpowiedź Ministerstwa Kultury na naszą skargę skierowaną do WSA w Warszawie;
4. postanowienie WSA o odrzuceniu skargi;
5. skargę kasacyjną Archiwum Osiatyńskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. STAN FAKTYCZNY I PRAWNY

Zgodnie z regulaminem obchodów 7 rocznicy katastrofy smoleńskiej wstęp na uroczystości miał być ogólnodostępny za wyjątkiem „stref ograniczonego dostępu”, do których mogły wejść tylko osoby z zaproszeniami lub kartami wstępu.

Dla większości osób, które chciały wziąć udział w uroczystościach ten wymóg był niespodzianką. Regulamin został opublikowany 8 kwietnia na stronie Ministerstwa Kultury, ale w mało widocznym miejscu. O jego istnieniu nie było ani słowa w komunikatach PiS o imprezie, nie dostali go dziennikarze. Jako pierwsze napisało o nim OKO.press wieczorem 9 kwietnia.

10 kwietnia okazało się, że “strefą ograniczonego dostępu”  jest cały teren obchodów – od Starego Miasta po okolice Pałacu Prezydenckiego. Wokół niego BOR ustawił metalowe barierki, wstępu strzegła policja. Zaproszenia uprawniające do wejścia od Ministerstwa dostali członkowie PiS, Klubów „Gazety Polskiej” i Stowarzyszenia Solidarni 2010. Kartę wstępu co do zasady mógł dostać każdy, ale organizator zastrzegł w regulaminie, że może odmówić ich wydania osobom, które „nie dają rękojmi zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości”. Nie wiadomo było, kto ma to oceniać i w jaki sposób. W regulaminie i na stronie resortu próżno też było szukać informacji o tym, gdzie po takie karty można się zgłosić i kto je wydaje.

Poza tym, popołudniu 10 kwietnia (co najmniej od godz. 18) kart wstępu nie wydawano już w ogóle i bez podania przyczyny. Choć na Krakowskim Przedmieściu było mnóstwo wolnego miejsca, setki osób – zwolenników i przeciwników PiS – odeszły z kwitkiem lub przyglądały się państwowym uroczystościom przez szczeliny w kordonie policjantów.

Ze względu na obchody “państwowej uroczystości” warszawski Urząd Miasta zakazał wszystkich zgromadzeń, które miały się odbyć na ich terenie. Same obchody rocznicy katastrofy nie zostały jednak zorganizowane w oparciu o prawo o zgromadzeniach. Ministerstwo nie mogłoby tego zrobić oficjalnie, bo prawo o zgromadzeniach nie stosuje się do zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej (art. 2 pkt 1 prawa o zgromadzeniach). Zamiast tego resort kultury oparł się – o czym poinformował OKO.press warszawski urząd miasta – na prawie drogowym, a dokładnie na przepisach o „wykorzystaniu drogi w sposób szczególny” (oddział 5 prawa o ruchu drogowym). Nie ma w nich ani słowa o “uroczystościach państwowych”, ani o zakresie ograniczeń wstępu na imprezę, jakie może wyznaczyć organizator. O regulaminie imprezy mówi tylko tyle, że organizator ma obowiązek go opracować.

2. SKARGA DO WSA W WARSZAWIE

21 kwietnia 2017 r. wydawca Archiwum Osiatyńskiego, Fundacja Ośrodek Kontroli Obywatelskiej “OKO”, złożył skargę na Regulamin do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznaliśmy, że Regulamin wydany przez Ministerstwo Kultury jest decyzją administracyjną, a jako taka podlega kontroli przez sądy administracyjne. Skargę na taką decyzję może wnieść m.in. organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności. Taką organizacją jest Fundacja Ośrodek Kontroli Obywatelskiej “OKO”, wydawca Archiwum Osiatyńskiego.

O pomoc w przygotowaniu skargi poprosiliśmy mecenas Joannę Parafianowicz, prowadzącą własną kancelarię, członkinię Naczelnej Rady Adwokackiej i wydawczynię „Pokoju Adwokackiego”, poczytnego serwisu środowiska adwokackiego oraz magazynu o tym samym tytule.

Konsultowaliśmy tę inicjatywę i tekst skargi z trójką wybitnych specjalistów:

• prof. Wiktorem Osiatyński, konstytucjonalista i obrońca praw człowieka, pisarz, działacz społeczny, jeden ze współautorów Konstytucji RP z 1997 r., pomysłodawca Archiwum Osiatyńskiego;
• prof. Ewa Łętowska, prof. dr hab., profesor w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, członek rzeczywisty Polskiej Akademii Nauk, członek korespondent Polskiej Akademii Umiejętności. Pierwszy rzecznik praw obywatelskich w Polsce (1988–1992), sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego (1999–2002) i Trybunału Konstytucyjnego (2002-2011), członkini Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego;
• prof. Monika Płatek, doktor habilitowana nauk prawnych, profesor nadzwyczajny Uniwersytetu Warszawskiego, karnistka i kryminolożka, ekspertka m.in. Open Society Foundations i Rady Europy, założycielka Polskiego Stowarzyszenia Edukacji Prawnej, członkini Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego.

Wykazywaliśmy w skardze, że podczas obchodów rocznicy katastrofy smoleńskiej doszło do ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych:

1. Prawa obywateli do swobodnego poruszania się po terytorium RP, gwarantowane przez art. 52 ust 1. i ust 2. i art. 31 ust. 1. Konstytucji. Wbrew przepisom ustawy zasadniczej ograniczenie wolności poruszania się wprowadzono nie ustawą, lecz regulaminem, a na dodatek nie poinformowano o nich publicznie;
2. Zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”. W tym wypadku nie dochowano żadnego z warunków: ograniczenia wprowadzono regulaminem, a nie ustawą, nie można ich też wywieść z ustaw: ani z prawa drogowego, ani z prawa o zgromadzeniach. Na dodatek przepisy regulaminu wprowadzają rygorystyczne zasady uczestnictwa w obchodach („dawanie rękojmi zachowania godności (…)”), ale nie wskazują jasnych kryteriów spełniania tych zasad ani organów, które byłyby odpowiedzialne za decydowanie, kto je wypełnia.
3. Prawa obywateli do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, gwarantowanego przez art. 57 Konstytucji. Sposób ograniczenie tej wolności może określać ustawa, tymczasem prawo o zgromadzeniach nie przewiduje priorytetowego traktowania „uroczystości państwowych”.
4. Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji. Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ministerstwo sprzeniewierzyło się tej zasadzie, nie zapisując w regulaminie żadnej drogi odwoławczej od decyzji o odmowie wydania karty wstępu osobom „nie dającym rękojmi zachowania godności i poszanowania powagi uroczystości i których zachowanie nie stało i nie stoi w sprzeczności z tradycją przyświecającą obchodom Katastrofy Smoleńskiej”.

3. ODPOWIEDŹ MINISTERSTWA KULTURY

24 czerwca 2017 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie. W piśmie do WSA w Warszawie uzasadniało, że Regulamin nie był decyzją administracyjną, „nie dotyczył on bowiem praw i obowiązków indywidualnie określonego adresata” ani inną czynnością podlegającą kontroli przez sąd administracyjny.

Na zarzut naruszenia prawa do swobodnego poruszania się, MKiDN odpowiedziało, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (m.in. K 21/05) wolność poruszania się „nie ma nic wspólnego z korzystaniem z dróg w celu „poruszania się” na nich w jakiejkolwiek postaci”.

Choć MKiDN przyznało, że uroczystość zorganizowało w oparciu o przepisy prawa o ruchu drogowym, które zobowiązuje organizatora do przygotowania regulaminu, stwierdziło jednocześnie, że „do wydania regulaminu nie obowiązywał żaden akt prawny, a jego istnienie nie stanowiło warunku, od którego uzależniona byłaby organizacja uroczystości”. Według Ministerstwa podstawą dla ograniczeń w ruchu były decyzje Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wydane w oparciu o prawo o ruchu drogowym.

4. ODRZUCENIE SKARGI PRZEZ WSA

12 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym odrzucił skargę na Regulamin obchodów rocznicy smoleńskiej.

WSA stwierdził w uzasadnieniu, że wydane przez MKiDN regulamin nie podlega zaskarżeniu, ponieważ „nie ma charakteru indywidualnego”, uznając argumenty Ministerstwa Kultury. Dodał przy tym od siebie, że Regulamin obchodów rocznicy katastrofy smoleńskiej był “aktem prawa wewnętrznego, a co za tym idzie, krąg jego adresatów został ograniczony do jednostek „podległych organizacyjnie” ministrowi”.

5. SKARGA KASACYJNA DO NSA

8 sierpnia 2017 r. złożyliśmy zaskarżyliśmy postanowienie WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę przygotował Artur Pietryka, członek Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, prowadzi indywidualną kancelarię adwokacką. Współpracownik Programu Spraw Precedensowych Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, a w przeszłości koordynator Programu Monitoring procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości, członek Obywatelskiego Forum Legislacji.

Postanowieniu WSA w Warszawie zarzuciliśmy m.in.

1. zamknięcie drogi sądowej w sytuacji, gdy sąd nie zbadał m.in.:

• jaka była podstawa prawna wydania Regulaminu,
• jakim przepisom podlegała organizacja obchodów rocznicy katastrofy smoleńskiej,
• czy wśród adresatów regulaminu znajdowały się podmioty nie podległe organizacyjnie Ministerstwu Kultury.

2. wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w szczególności przez brak wyjaśnienia m.in., dlaczego sąd uznał, że Regulamin stanowił akt prawa wewnętrznego i nie dotyczył praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

2. przyjęcie, że materiał dowodowy jest zupełny i pozwala na wszechstronne zgromadzenie sprawy, choć w aktach sprawy brakowało nawet zaskarżonego Regulaminu, a także decyzji Prezydent Warszawy, na które powoływało się Ministerstwo Kultury.

Wnieśliśmy o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie w całości postanowienia WSA i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi przez Najwyższy Sąd Administracyjny. Czekamy na decyzję NSA.