Zmiana kursu. Polski rząd chce wykonywać orzeczenia europejskich trybunałów
WIELKA Izba Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 21 grudnia orzekła, że nie odpowie na pytanie zadane przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w Sądzie Najwyższym, ponieważ ta nie jest sądem w rozumieniu prawa unijnego. Zasiadają w niej wyłącznie tak zwani neo-sędziowie, czyli osoby powołane w procedurze z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa wybranej na zmienionych przez […]
WIELKA Izba Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 21 grudnia orzekła, że nie odpowie na pytanie zadane przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w Sądzie Najwyższym, ponieważ ta nie jest sądem w rozumieniu prawa unijnego. Zasiadają w niej wyłącznie tak zwani neo-sędziowie, czyli osoby powołane w procedurze z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa wybranej na zmienionych przez PiS w 2017 roku, upolitycznionych zasadach. Dlatego nie jest to sąd niezawisły i bezstronny.
Profesor Marek Safjan, sędzia TSUE i sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, w programie Fakty po Faktach zauważył, że orzeczenie TSUE jest kluczowe dla zrozumienia sytuacji w Sądzie Najwyższym i, szerzej, wymiarze sprawiedliwości. Pokazuje ono, że system jest objęty tak głęboką deformacją, że jako Sąd Najwyższy orzeczenia wydają osoby nieuprawnione.
Zdaniem Safjana, po orzeczeniu TSUE sędziowie IKNiSP nie mogą dalej orzekać, bo będzie to zaburzać system prawny.
Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar określiłwyrok TSUE jako fundamentalny i jako kolejne potwierdzenie konieczności pilnego przywrócenia praworządności i zmian legislacyjnych.
Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych do Sądu Najwyższego dodano w 2018 roku, obok Izby Dyscyplinarnej, która funkcjonowała do połowy 2022 roku. W obu izbach zasiadali wyłącznie neo-sędziowie.
Po ponad pięciu latach funkcjonowania Izby i wydaniu przez nią wielu orzeczeń w kluczowych kwestiach, w tym dotyczących protestów wyborczych i ważności wyborów, TSUE wyraził jej jednoznacznie negatywną ocenę.
Do właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych należy też orzekanie w sprawie w sprawie utraty mandatu poselskiego w związku z prawomocnym skazaniem. Profesor Safjan zauważył, że sprawą mandatu poselskiego skazanych Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika powinien się zająć skład sędziowski z innej izby Sądu Najwyższego. Powinna go wyznaczyć Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego Małgorzata Manowska, ale ona sama została powołana do Sądu Najwyższego w procedurze z udziałem neo-KRS.
TSUE wykorzystał szansę
Orzeczenie TSUE jest przełomowe, ponieważ marcu 2022 roku unijny Trybunał odpowiedział na pytanie zadane w jednoosobowym składzie Izby Cywilnej przez Kamila Zaradkiewicza. Tamten wyrok krytykowano jako unik w sprawie neo-sędziów.
Zwłaszcza, że zapadł już po uchwale trzech połączonych izb Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 oraz po wyrokach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie neo-sędziów Izby Dyscyplinarnej, Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Cywilnej w Sądzie Najwyższym. Został też wydany po wyroku samego TSUE w sprawie W.Ż., w której TSUE nakazał polskiemu sądowi stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez neo-sędziego, który został powołany z naruszeniem prawa UE.
Dr Paweł Filipek z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk wyjaśnił, że „konkluzję o braku przymiotów ”sądu„ w przypadku Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, TSUE zawarł już we wcześniejszym wyroku prejudycjalnym w sprawie sędziego Żurka (C-487/19 W.Ż.). Jednak ze względu na specyfikę postępowania prejudycjalnego, w wyroku W.Ż., TSUE ostateczną ocenę w tej kwestii pozostawił sądowi pytającemu (Izba Cywilna SN), który zresztą do tej pory oceny takiej nie wyraził. Z kolei w wyroku w sprawie ustawy kagańcowej zapadłym w trybie przeciwnaruszeniowym (C-204/21), TSUE uniknął udzielenia takiej odpowiedzi o sądowe przymioty Izby, uznając że Komisja Europejska zbyt późno podniosła zarzut niespełniania tych wymogów przez Izbę.”
TSUE w najnowszym orzeczeniu dotyczącym Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych obszernie powołał się na wyroki ETPCz dotyczące artykułu 6.1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wyjaśnił. że przepis ten ma „w szczególności na celu ochronę sądownictwa przed wszelkimi bezprawnymi wpływami zewnętrznymi, w szczególności ze strony władzy wykonawczej, ale także władzy ustawodawczej lub wpływami w ramach samego wymiaru sprawiedliwości, obejmuje poszanowanie przepisów krajowych dotyczących powoływania sędziów, które powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny.”
Jak rząd PiS podchodził do wyroków TSUE
W lipcu 2021 roku TSUE orzekł, że z powodu procedury powołań do Izby Dyscyplinarnej, nie spełnia ona warunku niezawisłego sądu w rozumieniu prawa UE.
Rząd PiS nie chciał wykonać tego wyroku i zarysował fałszywy konflikt między polską konstytucją a prawem unijnym. Użył Trybunału Konstytucyjnego, który uznał interpretację prawa unijnego przedstawioną przez TSUE za niezgodną z konstytucją. Miało to uzasadniać nie wykonywanie wyroku TSUE przez Polskę. Rząd Morawieckiego zaognił konflikt z UE o praworządność i przestrzeganie prawa UE.
Jednak w związku z sytuacją gospodarczą po ataku Rosji na Ukrainę, zależało mu na uzyskaniu pieniędzy z unijnego Krajowego Planu Odbudowy, a te Komisja Europejska uzależnia od spełnienia kamieni milowych, czyli warunków dotyczących systemu dyscyplinarnego dla sędziów.
W połowie 2022 roku uchwalono prezydencki projekt zmian w Sądzie Najwyższym, zlikwidowano Izbę Dyscyplinarną i w jej miejsce powołano Izbę Odpowiedzialności Zawodowej. Sprawy dyscyplinarne sędziów nadal mogli jednak rozpatrywać neo-sędziowie, dlatego Komisja Europejska oceniła, że Polska nie wypełniła kamieni milowych. Kolejną próbą odblokowania pieniędzy z KPO było uchwalenie na początku 2023 roku kolejnej nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym, nie konsultowanej z prezydentem Andrzejem Dudą. Prezydent Duda nie podpisał ustawy i skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego, który 11 grudnia orzekł, że kluczowe zaskarżone przepisy są niezgodne z konstytucją i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
11 grudnia Trybunał Konstytucyjny w innej sprawie orzekł, że okresowe kary finansowe nakładane jako środki tymczasowe przez TSUE wobec Polski są niezgodne z konstytucją. Ale pod tym wyrokiem nie chciało się podpisać czterech sędziów TK.
Wyroki ze Strasburga
Również Europejski Trybunał Praw Człowieka od maja 2021 roku sukcesywnie orzeka o różnych elementach kryzysu praworządności w Polsce, w tym o statusie izb Sądu Najwyższego i składów orzekających, w których zasiadając neo-sędziowie.
30 lipca 2021 roku w wyroku w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce ETPCz orzekł, że orzekanie przez Izba Dyscyplinarną narusza prawo skarżącej do sprawiedliwego procesu, które chroni artykuł 6 ustęp 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
8 listopada 2021 roku ETPCz orzekł w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce, że orzekanie przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych także narusza art. 6.1 Konwencji. Trybunał Sprawiedliwości UE w swoim najnowszym orzeczeniu, odmawiającym odpowiedzi na pytanie zadane przez IKNiSP, powoływał się na argumentację z tego przełomowego wyroku. ETPCz konsekwentnie oceniał, że orzekanie przez Sąd Najwyższy w składzie z udziałem osób powołanych na wniosek KRS po zmianach z 2017 r. narusza Konwencję. Dotyczy to też neo-sędziów zasiadających w „starych” izbach Sądu Najwyższego, co w odniesieniu do Izby Cywilnej potwierdził w wyroku z 3 lutego 2022 roku w sprawie Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce.
Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego interpretację artykułu 6.1 Konwencji przedstawioną przez ETPCz w tych orzeczeniach, faktycznie zaskarżając te orzeczenia. TK przychylił się do argumentacji wnioskodawcy. Orzeczenia TK miały uzasadniać nie wykonywanie tych wyroków przez Polskę.
23 listopada 2023 w wyroku w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce ETPCz orzekł, że Polska ma systemowy problem z powoływaniem sędziów i powtórzył, że IKNiSP nie spełnia wymogów niezawisłego i bezstronnego sądu ustawionego ustawą.
Nowy rząd i prawo europejskie
Nowy rząd wyraźnie sygnalizuje polskiej i światowej opinii publicznej oraz organom UE i Rady Europy, że będzie wykonywał wyroki TSUE i ETPCz, a także, że wraz z orzeczeniami niezależnego Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczą one ramy odbudowy strukturalnych gwarancji niezawisłości sądownictwa w Polsce.
Projekty ustawy o sądach przygotowują organizacje społeczne, stowarzyszenia sędziów Iustitia i Themis. Minister Sprawiedliwości i wiceministrowie wyrazili zainteresowanie tymi projektami. Ministerialne projekty ustaw dotyczących sądownictwa mają być przedstawione w styczniu.
Tymczasem Sejm przyjął uchwałę o Krajowej Radzie Sądownictwa, w której odwołuje się do standardów prawa europejskiego.
Minister Sprawiedliwości Bodnar publicznie wyrażał nadzieję, że Prezydent Duda nie będzie wetował wszystkich uchwalonych przez Sejm ustaw i wyraził chęć konsultacji proponowanych rozwiązań z Prezydentem. Brak konsultacji przy projekcie ostatniej nowelizacji ustawy o SN przygotowanej przez rząd Morawieckiego Duda potraktował jako osobisty afront.
Minister Spraw Zagranicznych Radosław Sikorski skierował listy do Przewodniczącej ETPCz oraz do członków Komitetu Ministrów Rady Europy, w których wyraził wolę i determinację Polski do wykonywania wyroków strasburskiego Trybunału.
Polska ma też przedstawić nowe stanowiska w sprawach toczących się przed TSUE i ETPCz. W TSUE toczy się postępowanie ze skargi Komisji Europejskiej dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego. W ETPCz jest prawie 400 skarg dotyczących różnych aspektów kryzysu praworządności.
Polska dołączyła też do grupy „przyjaciół praworządności” w Unii Europejskiej, a Minister Sprawiedliwości skierował do premiera wniosek o przystąpienie Polski do Prokuratury Europejskiej. Po spotkaniu z wiceprzewodniczącą Komisji Europejskiej Verą Jourovą 20 grudnia minister Bodnar docenił jego symboliczny wymiar ze względu na rzeczywistą chęć współpracy Ministerstwa Sprawiedliwości z Komisją w duchu tych samych wartości. Podkreślił, że te wartości są wyrażone w polskiej konstytucji obowiązują też w prawie unijnym.
W Monitorze Polskim opublikowano nowe wyroki Trybunału Konstytucyjnego, adnotując, że: „zgodnie z wyrokami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach: Xero Flor w Polsce Sp. z o.o. p. Polsce z dn. 7.05.2021 r., skarga nr 4907/18; Wałęsa p. Polsce z dn. 23.11.2023 r., skarga nr 50849/21; M.L. p. Polsce z dn. 14.12.2023 r., skarga nr 40119/21, Trybunał Konstytucyjny jest pozbawiony cech trybunału powołanego ustawą, gdy w jego składzie zasiada osoba nieuprawniona. Zgodnie z tymi orzeczeniami, publikowany wyrok wydany został w składzie ustalonym z naruszeniem podstawowej zasady mającej zastosowanie do wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego i w konsekwencji naruszającym istotę prawa do sądu ustanowionego na mocy ustawy”.
Minister Sprawiedliwości 14 grudnia przekazał do konsultacji zmiany regulaminu urzędowania sądów powszechnych, które m.in. przypominają sędziom, że mają obowiązek uwzględniania pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa unijnego i międzynarodowego przy sporządzaniu orzeczeń oraz uzasadnień sędziowskich.
Prezydent Andrzej Duda ocenił, że Bodnar „chce wydawać wytyczne polskim sędziom, jak mają orzekać w sądach”, co przypomniało mu „ czasy stalinowskie.” Adam Leszczyński wyjaśnił w OKO.press, że to porównanie obraźliwe i bezsensowne.
Minister Sprawiedliwości w swoim rozporządzeniu nie wprowadza żadnych nowych standardów i potwierdza rzecz oczywistą, czyli to, że organy władzy publicznej, w tym sądy, obowiązuje prawo unijne i międzynarodowe, co do którego przestrzegania zobowiązała się Polska. Za rządów PiS patologią było represjonowanie i zastraszanie sędziów za powoływanie się na orzeczenia TSUE i ETPCz, które nie podobały się rządowi.
W swoim stanowisku praktykę ostatnich lat pomija Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego Małgorzata Manowska. Oceniła, że „sędziowie wiedzą, jakie unormowania obowiązują w Rzeczypospolitej Polskiej. Dotyczy to również umów międzynarodowych i prawa europejskiego, które są stosowane przez sądy na zasadach określonych w Konstytucji. Instruowanie sędziów w tym zakresie przez Ministra stanowi nie tylko pogwałcenie niezawisłości sędziowskiej, ale również przejaw dezynwoltury i braku taktu”.
Manowska dodała, że sędziów nie wiążą „niezgodne z Konstytucją instrukcje Ministra Sprawiedliwości pełniącego jednocześnie funkcję Prokuratora Generalnego.”
Projektowane zmiany w regulaminie urzędowania sądów powszechnych w osobnym oświadczeniu skrytykował powołany do SN z udziałem neo-KRS Kamil Zaradkiewicz.
Konsultowanie zmian przed ich uchwaleniem czy wprowadzeniem w życie to pewna nowość po latach rządów PiS, kiedy krytykę można było uprawiać dopiero po fakcie.
Zmiana kursu
Po pierwszych deklaracjach i działaniach można ocenić, że nowy rząd – przynajmniej w zakresie sądownictwa – w standardach prawa europejskiego widzi szansę, a nie zagrożenie.
Akceptuje rzeczywistość współczesnych systemów prawnych, które – przynajmniej w europejskich demokracjach – opierają się na współistnieniu norm prawa krajowego, regionalnego (jak Europejska Konwencja Praw Człowieka), ponadnarodowych organizacji (jak Unia Europejska) i międzynarodowego (jak Powszechna Deklaracja Praw Człowieka czy pakty praw człowieka). Obiecuje, że będzie wykonywał wyroki TSUE i ETPCz.
To powrót do pro-europejskich korzeni polskiej demokracji po 1989 roku.
Jej kamieniami milowymi było dołączenie do międzynarodowego i europejskiego systemu ochrony praw człowieka, a potem wstąpienie do Unii Europejskiej.
Rząd PiS do międzynarodowych standardów podchodził selektywnie, chwaląc (z rzadka) ponadnarodowe instytucje jedynie, gdy w ich stanowiskach widział (często niesłusznie) wsparcie dla swoich racji. Zazwyczaj jednak zarzucał instytucjom UE i Radzie Europy stronniczość. Manipulował, twierdząc, że wprowadzane w Polsce przepisy obowiązują w innych krajach, a Polska jest za nie niesprawiedliwie krytykowana. Nie zaznaczał, że skutki obowiązywania tych przepisów i ich wpływ na przykład na niezawisłość sędziowską zależą też od szerszego kontekstu instytucjonalnego i różnic w kulturze politycznej oraz przede wszystkim od działań rządu.
Odrzucał interpretację unijnych traktatów i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez TSUE i ETPCz, gdy była mu nie w smak i wykorzystywał do tego Trybunał Konstytucyjny. Nie wykonywał wyroków TSUE i ETPCz i sprzeciwiał się nakładanym przez wiceprezes TSUE okresowym karom finansowym (które i tak były potrącane przez UE ze środków dla Polski).
Krytykował pomysł „zróżnicowanej integracji” w obrębie UE, zwłaszcza, gdy proponowali ją eksperci z Niemiec i Francji, a jednocześnie, wzorem Viktora Orbána, gdy tylko mógł, nie przystępował do nowych unijnych mechanizmów, na przykład do Prokuratury Europejskiej. Demonizował instrumenty prawa międzynarodowego, na przykład konwencję antyprzemocową, strasząc „ideologią gender”.
Po przejęciu większości krajowych instytucji „kontroli i równowagi” (oprócz części Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich), na początku zdawał się nie doceniać, a potem zawzięcie zwalczał – retorycznie, politycznie i prawnie – europejskie instytucje i mechanizmy ochrony praw człowieka UE i Rady Europy, w tym TSUE i ETPCz, co wywierało skutki prawne jedynie w wymiarze krajowym.
Zamiast dialogu, rząd PiS wybierał prowokacje.
Działo się tak, gdy w listopadzie 2021 roku Minister Sprawiedliwości Zbigniew Ziobro wręczył unijnemu komisarzowi Didierowi Reyndersowi zdjęcie zniszczonej w drugiej wojnie światowej Warszawy, czy gdy w styczniu 2020 roku Ministerstwo Sprawiedliwości odesłało z kwitkiem delegację Komisji Weneckiej, rekomendując jej zwiedzanie Muzeum Żołnierzy Wyklętych.
Transformacja demokratyczna 2.0
Zerwanie z tymi praktykami przez nowy rząd i przyjęcie rozwiązań ustawowych opartych na międzynarodowych standardach byłoby przede wszystkim korzystne dla obywateli i obywatelek, ponieważ te standardy doprecyzowują, czego rządy w demokracjach opartych na rządach prawa robić nie mogą.
W wielu obszarach, w porównaniu z obecnym stanem prawnym, zalecają rozszerzenie praw i wolności jednostek – na przykład w zakresie prawa do sądu, wolności słowa, zgromadzeń, ochrony przed inwigilacją, czy wprowadzenia prawnych form ochrony praw mniejszości.
Po okresie spektakularnego i często brutalnego obniżania już osiągniętych demokratycznych standardów, Polska stoi przed szansą demokratycznej transformacji 2.0. Nie oznacza ona powrotu do stanu z 2015 roku, ale lepsze zaprojektowanie instytucji i mechanizmów demokracji, a także zapewnienie im ochrony przed upartyjnieniem i przejęciem przez władzę po kolejnych wyborach.
Polska ma szansę stać się wzorem dla innych państw przechodzących erozję demokracji. Zaproponowane rozwiązania muszą co najmniej przestrzegać międzynarodowego minimum. Ale mogą też poza nie wykraczać i zapewniać naszym prawom i instytucjom jeszcze lepszą ochronę.
