USTAWA o Państwowej Komisji ds. badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP w latach 2007-2022 narusza polską konstytucję i unijne przepisy zawierające gwarancje ochrony praw człowieka. Członkom Komisji zapewnia bezkarność i brak odpowiedzialności w rozumieniu prawa cywilnego za jakiekolwiek delikty, także odpowiedzialności odszkodowawczej.

W ekspertyzie przygotowanej dla Senatu szczegółowo wyjaśnia to prawniczka prof. Teresa Gardocka, prorektor Uniwersytetu SWPS. Przedstawiamy najważniejsze wnioski tej ekspertyzy.

Jeśli chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.

Prawo represyjne na zasadach administracyjnych

Przebieg procesu legislacyjnego świadczył o dużej determinacji władzy, aby projekt uchwalić szybko. Choć to formalnie projekt poselski, wyraźnie wskazuje jednak, że pochodzi od rządu, co jest obecnie częstą praktyką.

Ustawa o Komisji w rażący sposób narusza porządek systemowy. Zawarte w niej normy mają charakter represyjny, publicznoprawny, najbardziej zbliżony do norm prawa karnego.

Opatrzone są sankcją niewątpliwie represyjną, pozbawiającą osobę, wobec której zostanie zastosowana, praw, które z mocy prawa przysługują innym ludziom znajdującym się w obszarze polskiej jurysdykcji, gwarantowanych przepisami Konstytucji. Jest nim fundamentalne prawo do udziału w życiu publicznym (art. 60 Konstytucji stanowi: Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach).

Natomiast w ustawie przyjęto procedurę administracyjną, która na mocy Konstytucji nie może mieć zastosowania do prawa represyjnego.

Ustawa zatem oszukuje, używając odmiennych niż prawo represyjne słów, że środki zaradcze to nie kara, oraz nadając Komisji powoływanej przez władzę ustawodawczą prawo sądzenia, przypisane niezależnym sądom i nazywając decyzją administracyjną decyzję, która ma cechy wyroku o charakterze karnym.

Nazwy nie mają jednak mocy magicznej i nie są w stanie zmienić miejsca regulacji prawnej we właściwie – konstytucyjnie – rozumianym systemie prawa.

Brak gwarancji praw obywatelskich

Ustawa o Komisji narusza prawo, przyznając Komisji uprawnienia sądowe.

Komisja na gruncie ustawy nie uzyskuje żadnego przymiotu, któremu powinien odpowiadać sąd jako organ wymierzający sprawiedliwość. Osoby wchodzące w jej skład nie są sędziami, nie gwarantuje się im niezawisłości, nie mają obowiązku zachowania bezstronności. Mają sprawować swoją funkcję z nadania politycznego.

Prof. Gardocka wyjaśnia, że ustawa o Komisji wykazuje daleko idące, wręcz fundamentalne, niezgodności z Konstytucją, co najmniej w zakresie:

• sprawowania wymiaru sprawiedliwości;
• domniemania niewinności;
• prawa do obrony.

W ustawach o charakterze represyjnym (karnym i quasi-karnym) gwarancje praw i wolności człowieka i obywatela muszą być większe niż w innych ustawach. Uregulowania zawarte w ustawie jaskrawo od tego odbiegają.

Wymiar sprawiedliwości

Konstytucja w art. 175 stanowi, że „Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe”.

Sąd, żeby sprawować wymiar sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, ma być właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły. Przy tym przymiot „właściwy i niezależny” odnosi się do sądu, zaś „bezstronny i niezawisły” do sędziego.

Ustawa przewiduje, że środki o wyraźnie represyjnym charakterze (art. 37), takie jak:

• cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa na okres do 10 lat;
• zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat;
• cofnięcie pozwolenia na broń lub nałożenie zakazu posiadania pozwolenia na broń na okres do 10 lat

mają być stosowane nie wyrokiem a decyzją administracyjną (art. 36) przez komisję, która nie ma żadnego przymiotu właściwego sądowi i w trybie postępowania o charakterze administracyjnym.

Do tego to postępowanie administracyjne jest jednoinstancyjne i nie podlega nie tylko kontroli sądowej, ale nawet zwykłej kontroli instancyjnej organu wyższego. Konstytucyjną zasadą jest dwuinstancyjność postępowania sądowego (art. 176 Konstytucji).

Domniemanie niewinności

Toczące się przed Komisją postępowanie nie ma nic wspólnego z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności.

Ustawa nie określa, co konkretnie trzeba w postępowaniu udowodnić, żeby można było uznać, że osoba pod wpływem rosyjskim działała na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Wymienia dziewięć rodzaju zachowań, m.in.:

• podejmowanie czynności urzędowych,
• przygotowywanie lub wydawanie decyzji administracyjnych,
• branie udziału w procesie stanowienia prawa,
• branie udziału w negocjacjach i zawarciu umowy międzynarodowej.

Nie precyzuje się przy tym, czy ma to być działanie umyślne czy wystarczy nieumyślne i czy szkoda ma być tylko możliwa, czy też trzeba udowodnić jej wystąpienie lub przynajmniej zagrożenie wystąpieniem.

Prawo do obrony

Prawo do obrony jest prawem konstytucyjnym określonym w art. 42 ust. 2 i jest ściśle powiązane z postępowaniem karnym.

Postępowaniem o charakterze karnym jest każde postępowanie, w którym może zostać orzeczony środek represyjny i ani to, że prowadzi je organ nie będący sądem, ani to, że środek nazywany jest zaradczym nie karnym, nie pozbawia określonego postępowania faktycznego charakteru represyjnego.

Na prawo do obrony składają się dwa uprawnienia:

• tzw. prawo do obrony materialnej (obrony przed zarzutem);
• prawo do korzystania z pomocy profesjonalnego obrońcy (prawnika, który na mocy ustawy jest uprawniony do występowania w roli obrońcy).

Przeciwnie, nakłada na osobę, której działania są przedmiotem badania komisji szereg obowiązków, przekraczających obowiązki oskarżonego nawet o bardzo ciężkie przestępstwo stającego przed sądem karnym.

Brak określoności

Przepisy o charakterze karnym mają zawierać precyzyjne określenia. Obywatel ma prawo wiedzieć, za jakie czyny można nałożyć na niego sankcję karną. Ustawa o Komisji w wielu miejscach odwołuje się do definicji zawartych w innych aktach prawnych i nie dookreśla używanych pojęć.

Ustawa nie wymaga dla zastosowania środków zaradczych, które de facto mają charakter karny, udowodnienia zarzutów, a tylko ich uprawdopodobnienia (art. 5 ust. 3).

Komisja przeprowadza rozprawę o charakterze administracyjnym i wydaje decyzję administracyjną, w której stwierdza, czy postępowanie osoby było działaniem pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej, czy nie. Nie wymaga się ani ustalenia, że działanie osoby było zawinione w jakiejkolwiek formie winy, ani wskazania, o jakie konkretnie działanie tej osoby chodzi.

Obowiązek udziału w rozprawie

W postępowaniu karnym oskarżony ma obowiązek brać udział w rozprawie tylko w sytuacji, gdy postawiono mu zarzut popełnienia zbrodni, a i to jedynie do momentu złożenia wyjaśnień. Ustawa o Komisji nakłada obowiązek stawienia się, skądkolwiek, zapewne także z zagranicy, na rozprawę pod groźbą bardzo wysokiej kary finansowej (do 20.000 i do 50.000 zł w przypadku drugiego niestawiennictwa).

Zeznanie zamiast wyjaśnienia

Ustawa nie posługuje się innym terminem niż „zeznanie” co do wypowiedzi przesłuchiwanych osób. W postępowaniu administracyjnym składa się wyjaśnienia, a nie zeznaje.

Strona postępowania praktycznie bez praw

Z ustawy nie wynika, od jakiego momentu osoba podejrzewana o działanie na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej pod wpływem rosyjskim ma status strony postępowania, o jakich prawach należy ją pouczyć i jak szczegółowo sformułować zarzut co do którego Komisja rozpoczyna postępowanie sprawdzające. Można pośrednio wnioskować, że stroną staje się osoba w momencie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania.

Komisja rozpoczyna postępowanie zawsze i tylko z urzędu – co oznacza, że jest to postępowanie o charakterze czysto inkwizycyjnym, bo nie wymaga wniesienia skargi.

Obowiązek sporządzenia opinii przez biegłego

Komisja nakłada też na biegłego obowiązek sporządzania opinii, w wypadku bezzasadnego odmówienia – pod karą grzywny do 20.000 złotych. Do tej pory w polskim prawie nie istniał obowiązek sporządzania opinii.

Nie-sąd i ograniczenie ochrony danych osobowych sprzeczne z RODO

Profesor oceniła, że ekspertyza Biura Analiz Sejmowych błędnie stwierdza, że projekt nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej. Ustawa narusza bowiem przepisy unijnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych, które wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Rozporządzenie określa sytuacje wyjątkowe, w których ochrona danych osobowych może być ograniczona. Dotyczy to postępowań sądowych. Ale Komisja, o której traktuje ustawa, bez żadnej wątpliwości sądem nie jest.

Artykuł 8 Karty Praw Podstawowych UE orz artykuł 16 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) gwarantują obywatelom UE ochronę danych osobowych. Ustawa o Komisji wyraźne stanowi w art. 40 ust. 3, że do spraw określonych w art. 23 (dopuszczenie środków masowego przekazu) oraz w art. 41 ust. 5 (dotyczącym raportu Komisji) nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Bezkarność i brak odpowiedzialności cywilnej

Ustawa o Komisji w art. 13 zawiera pełne i bezwarunkowe wyłączenie odpowiedzialności członków Komisji za ich działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w Komisji. Ustawa zapewnia im nie tylko bezkarność, ale również brak odpowiedzialności w rozumieniu prawa cywilnego za jakiekolwiek delikty, także odpowiedzialności odszkodowawczej.

Jeśli chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.