Rządy prawa a przyszłość Europy [tekst wystąpienia w Sądzie Najwyższym]
Funkcjonowanie rządów prawa nie może opierać się heroizmie indywidualnym lub kolektywnym tej lub innej kategorii osób. Musi być naturalnym składnikiem porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, każdego fragmentu przestrzeni prawnej Unii Europejskiej
Wystąpienie prof. Marka Safjana na Konferencji „Przyszłość Europy opartej na rządach prawa” w Sądzie Najwyższym, 26 kwietnia 2019 roku.
Istnieją dwie narracje europejskie. Pierwsza z nich opiera się na wizji Europy jako obszaru dobrobytu, spokoju społecznego i zamożności. Druga – kładzie nacisk na czynniki kryzysu i powolnej destrukcji idei integracji europejskiej.
Pierwsza wizja (niektórzy powiedzą utopijna) ukazuje UE jako największy obszar świata, o zrównoważonej zamożności, wysokim standardzie życia (także w zakresie parametrów jakościowych), o najwyższym poziomie przestrzegania praw podstawowych, najwyższym produkcie globalnym, funkcjonującym bez wojen i konfliktów, tworzącym najskuteczniejsze mechanizmy współpracy międzynarodowej, obszar, do którego chcą się dostać miliony ludzi na całym świecie, ryzykując życiem aby osiągnąć swój wymarzony „ogród Edenu”.
Druga wizja, wręcz odwrotnie – akcentuje upadek i zagrożenia: rosnące napięcia pomiędzy państwami członkowskimi, erozję wspólnych wartości i zasady rządów prawa, spowolniony rozwój gospodarczy (stopa wzrostu), symptomy rozkładu mechanizmu unijnego w postaci „Brexitu”, nierozwiązane problemy społeczne, zwiększający się margines ubóstwa, zmniejszające się szanse dla młodego pokolenia, brak spójnej polityki azylu i imigracji.
Żadna z tych wizji nie jest do końca wiernym odbiciem rzeczywistości europejskiej, ale też jednocześnie żadna nie zawiera składników fałszywych.
Wielki paradoks europejski. Janusowe oblicze Europy, które zmienia się w zależności od kąta obserwacji, ale też i wiedzy, intencji obserwującego.
Jedno jest pewne, bez względu na formułowaną dzisiaj ocenę europejskiej rzeczywistości, na wspólnym gmachu pojawiły się widoczne rysy, które nie są jeszcze zapowiedzią katastrofy, ale stanowią dostatecznie silne ostrzeżenie i skłaniają do poszukiwania remediów, aby zahamować negatywne procesy tak mocno oddziaływujące na nasze wspólne bytowanie.
Z jednej strony potrzebujemy dobrej, precyzyjnej oceny obecnej sytuacji i istniejących źródeł zagrożeń, z drugiej strony powinniśmy uzgodnić nasze dążenia, określić pozytywnie cele, które chcielibyśmy osiągnąć.
Nie chodzi o utopijne wizje i świat idealny, bo takiego nie ma. Chodzi o ty, by przywrócić Europie impet, impuls do dalszego rozwoju, którego nam tak brakuje dzisiaj, a który był przez kilkadziesiąt lat motorem rozwoju i nadziei.
Nie pretenduję do tego, aby przedstawić Państwu polityczny program uzdrowienia Europy (sanacji europejskiej), nie jestem politykiem.
Ale jako prawnik i sędzia chciałbym zająć się jednym z ważnych aspektów dzisiejszej sytuacji kryzysowej i istniejących zagrożeń, który wiąże się z rządami prawa.
Lejtmotywem tego wystąpienia niech będzie stwierdzenie, że osłabianie, eliminowanie, deformowanie rządów prawa w obszarze Unii Europejskiej stanowi jedno z ważnych, a może i najważniejsze wyzwanie, przed którym dzisiaj stoimy i od którego rozwiązania zależy nie tylko ulepszenie mechanizmów europejskich, ale może nawet istnienie UE i jej przyszły rozwój oparty na wzajemnym poszanowaniu i lojalnej kooperacji, poszanowaniu praw podstawowych i zapewnieniu bezpieczeństwa i dobrostanu obywateli unijnych.
Zagrożenia dla rządów prawa pojawiły się w takim natężeniu i w takiej skali po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej, chociaż nie można zaprzeczyć, że w przeszłości UE znane były przypadki działań, które również mogły budzić niepokój. W 2010 r. przedmiotem krytyki Parlamentu Europejskiego i Komisji stały się decyzje rządu francuskiego prezydenta Francji Nicolasa Sarkozy’ego dotyczące wydalenia tysiąca Romów bułgarskich i rumuńskich. Budził też zdziwienie ostry, by nie powiedzieć agresywny atak mediów na sędziów brytyjskich w 2016 którzy wydali decyzje w sprawie procedury związanej z Brexitem i brak jakiejkolwiek reakcji rządu brytyjskiego.[1]
Dyskusja o sensie i potrzebie respektowania zasady rządów prawa nie była potrzebna, bo wydawała się aż nadto oczywista w swoim wyniku. Tworząc konstrukcję nie dyskutuje się o potrzebie fundamentów dla tej konstrukcji, bo jest ona wpisana w żelazną logikę takiego przedsięwzięcia. Ta pewność „oczywistości” rządów prawa, która nam towarzyszyła od samego początku zdaje się jednak stopniowo zanikać w dzisiejszej Unii, a w każdym razie podlega poważnemu osłabieniu.
Przejawy kryzysu rządów prawa
Jakie są to zagrożenia ? Dla porządku spróbujmy je wskazać.
Warto przy tym zaznaczyć, że chodzi tu nie o szczegółową prezentację, ale o pewne uogólnienie, które jest formułowane na podstawie doświadczeń występujących w ostatnich latach w niektórych państwach członkowskich Unii Europejskiej.
Po pierwsze, dostrzega się kwestionowanie roli prawa jako takiego, a więc jako instrumentu porządkującego relacje i struktury funkcjonowania władzy publicznej, relacje pomiędzy władzą a jednostką, a także pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami europejskimi.
Zakwestionowanie roli prawa następuje poprzez odwoływanie się do wartości odmiennej natury „nadrzędnych” lub co najmniej „równorzędnych”, takich jak wola ludu i interes narodowy, prymat sprawiedliwości ponad prawem, potrzeba powrotu do zasady, jaką stanowi istnienie bezpośredniej legitymacji demokratycznej wszystkich organów i instytucji podejmujących decyzje, a także dążenie do zapewnienia skuteczności podejmowanych działań.
Zakwestionowanie roli prawa stanowi więc w tym sensie odrzucenie idei nadrzędności prawa nad strukturami władzy i stworzenie odmiennego porządku funkcjonowania społeczeństwa i prowadzić może do zerwania z linią rozwojową cywilizacji europejskiej.
Po drugie, pojawia się tendencja do kwestionowania samego mechanizmu systemu demokratycznego (który stanowi gwarancję funkcjonowania rządów prawa) poprzez redukowanie tego mechanizmu do zasady demokratycznie legitymowanej większości.
W takiej konstelacji znikają stopniowo istotne komponenty stanowiące o istocie współczesnych demokracji, a mianowicie zasada podziału władz oraz zasada respektowania praw podstawowych (nawet jeśli miałoby to być niezgodne z wolą demokratycznie wybranego parlamentu). Ta tendencja w kierunku tworzenia nowego systemu polityczno‑prawnego określana jest niejednokrotnie jako budowanie tzw. demokracji nieliberalnej (illiberal democracy).
Po trzecie, w konsekwencji można dzisiaj w pewnych krajach członkowskich zaobserwować z pełną wyrazistością kwestionowanie roli niezależnego wymiaru sprawiedliwości.
Prawo do skutecznej ochrony sądowej jest swoistym „meta-prawem”, jego respektowanie stanowi bowiem konieczny, niezbywalny warunek ochrony wszystkich innych praw podstawowych.
Naruszanie niezależności sądów może przybierać różną formę, mniej lub bardziej bezpośrednich ingerencji władzy politycznej. Wynika to stąd, że nie istnieje jeden niezmienny wzorzec sędziowskiej niezależności – ten jest bowiem determinowany przez wiele zmiennych czynników związanych z tradycją konstytucyjną, w tym z utrwalonym obyczajem konstytucyjnym, stopniem trwałości i praktyką demokratyczną w konkretnym kraju, świadomością prawną obywateli, wcześniejszym doświadczeniem historycznym.
Niepokojące zjawiska, które dostrzegamy obecnie są przez wielu określane jako prawdziwe,„egzystencjalne niebezpieczeństwo dla Europy, a obawa przed autorytaryzmem, a w każdym razie tendencjami wyraźnie rysującymi się w tym kierunku jest dzisiaj większa nawet niż wobec groźby rozpadu UE, na skutek kolejnych exitów” [2]. W tej sytuacji nie bez racji stwierdza się, że „Czas na dyskusję się skończył, obecnie przyszedł czas na działanie” [3].
Zagrożenia dla rządów prawa mają dzisiaj w Europie wyjątkową intensywność.
W pewnych państwach członkowskich nie chodzi już o poszczególne, odosobnione przejawy łamania zasady rządów prawa, ale o zróżnicowane instrumentarium, którego poszczególne elementy składają się na obraz prawdziwego kryzysu rządów prawa i wyjątkowość sytuacji.
Są państwa, w których zakwestionowany jest podstawowy dla UE mechanizm dialogu sądowego, jakim jest instytucja pytań prejudycjalnych, nierespektowane są w różnym wymiarze ostateczne czy prawomocne orzeczenia sądowe, a nawet odmawia się udostępnienia tych orzeczeń do wiadomości publicznej, a sędziowie podlegają represji z powodu treści orzeczeń nie spotykających się z aprobatą władzy.
Jakże odmienna jest sytuacja obecna, od tej istniejącej kilkanaście lat temu – kiedy rozpoczynał się nowy etap „obecności w Europie” dla dziesięciu krajów członkowskich. Trybunał Konstytucyjny RP w 2005 roku (K.18/04) podjął historyczną decyzję w sprawie traktatu akcesyjnego Polski do UE, w której jednoznacznie wypowiedział się za przynależnością do unii prawa i wspólnoty wartości takich jak demokracja i rządy prawa, stwierdzając m.in.„Konstytucja RP oraz prawo wspólnotowe oparte są na tym samym zespole wspólnych wartości wyznaczających naturę demokratycznego państwa prawnego oraz katalog i treść praw podstawowych”(pkt.8.3.).
TK potwierdził także znaczenie mechanizmu prejudycjalnego dla wspólnej przestrzeni europejskiej, uznając że jest on „racjonalny i niegodzący w uregulowania Konstytucji”( pkt.10.4) .
Dzisiaj przed polskim Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie kwestionujące zgodność mechanizmu pytań prejudycjalnych z Konstytucją, a we wniosku Prokuratora Generalnego RP z 4 X 2018 czytamy:„Norma wynikająca z art. 267 TFUE dotycząca zakresu uprawnień sądu państwa członkowskiego UE, stanowiąca o tym, że sąd krajowy może wystąpić z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię Traktatów lub o ważność i wykładnię aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, w sprawach dotyczących ustroju, kształtu i organizacji władzy sądowniczej, a także postępowania przed organami tej władzy państwa członkowskiego Unii Europejskiej, budzi jednak wątpliwości co do jej zgodności z ustawą zasadniczą”[4].
Unia Europejska jako unia prawa
Konsekwencje wynikające z tych zagrożeń są trudne do przecenienia. Europa jest – powtórzmy to wyraźnie „Unią prawa”. Rządy prawa to paradygmat modelu europejskiego, konstrukcji wspólnej Europy od samego początku jej istnienia [5]. Jak zauważył trafnie jeden z ważnych polityków europejskich „Państwo prawa to nie jest jedna z możliwych opcji w Unii Europejskiej. To jest obowiązek” [6].
Warto w pierwszym rzędzie przypomnieć jakie miejsce zajmuje wartość w postaci rządów prawa w porządku prawnym Unii Europejskiej.
Art.2 TUE wymienia państwo prawne obok najważniejszych wartości, na których opiera się system unijny, takich jak poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, praw człowieka.
Znaczenie wartości z art.2, w tym rządów prawa, wyznacza kierunek interpretacji i stosowania prawa we wszystkich dziedzinach objętych kompetencją Unii Europejskiej. Ma także znaczenie, jak się podkreśla, dla interpretowania i stosowania Karty Praw Podstawowych, ponieważ nigdy nie może nastąpić ustalenie treści któregoś z praw podstawowych z naruszeniem wartości wymienionych w art.2 TUE, co ma znaczenie np. dla powracających w niektórych państwach dyskusji o przywróceniu kary śmierci [7]
W swojej opinii z 18 XII 2014 r. w kwestii przystąpienia UE do Konwencji europejskiej praw człowieka (Opinia 2/13) Trybunał Sprawiedliwości stwierdza co do art. 2 Traktatu: ”każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, jak sprecyzowano w art.2 UE. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, że wartości te będą uznawane i że zatem prawo Unii, które wprowadza w życie, będzie przestrzegane” (par.168).
Warto wreszcie podkreślić, że art. 49 TUE warunkuje, na wzór słynnych zasad kopenhaskich z 1993 [8], starania o członkostwo w UE od respektowania wartości wskazanych w art.2.
Zgodnie z ujęciem Komisji Europejskiej w jej Komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady na temat nowych ram UE w celu umocnienia państwa prawa [9] wskazuje się na sześć kluczowych zasad składających się na pojęcie rządów prawa (zasada legalizmu, bezpieczeństwa prawnego, zakaz arbitralności po stronie władzy wykonawczej, bezstronny i niezależny wymiar sprawiedliwości, skuteczną kontrolę sądową, w tym odnosząca się do gwarancji praw podstawowych).
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wielokrotnie przypominało i wyjaśniało znaczenie rządów prawa jako kierunkowej podstawowej wartości dla całego porządku prawnego Unii Europejskiej.
W wyroku w sprawie Les Verts c. Parlement Europeen [10] stwierdza się, że„Wspólnota Europejska jest wspólnotą prawa, to znaczy że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat” (pkt 23).
W wyroku Achmea [11] Trybunał przypomina, że„prawo Unii charakteryzuje się bowiem tym, że pochodzi z niezależnego źródła, jakie stanowią traktaty, że ma pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich oraz, że wiele przepisów znajdujących zastosowanie do pochodzących z nich jednostek i ich samych jest bezpośrednio skutecznych” (pkt 33).
W wielu orzeczeniach Trybunał doprecyzowuje to stwierdzenie wskazując, że„Unia jest unią prawa, w której akty instytucji podlegają kontroli pod względem zgodności miedzy innymi z traktatami, ogólnymi zasadami prawa oraz prawami podstawowymi”[12].
Rządy prawa zakładają jako konieczny, nieodzowny składnik ideę sprawiedliwości i skutecznej ochrony prawnej, realizującą się poprzez niezawisły wymiar sprawiedliwości. Niezależność sądów jest kluczowym elementem zasady rządów prawa.
Wbrew tezie formułowanej przez niektórych polityków, zasady na których opiera się funkcjonowanie sądownictwa nie stanowią wyłącznej domeny kompetencyjnej państw członkowskich. Potwierdza to wyraźnie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości.
Niedawne rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Stowarzyszenie Sędziów Portugalskich [13] wyraźnie podkreślają związek wartości wskazanych w art. 2 z art. 19 TUE: „Artykuł 19 TUE, w którym skonkretyzowano afirmowaną w art.2 TUE wartość państwa prawnego, powierza zadanie zapewnienia kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym /…/(p.32); Sądy te pełnią więc we współpracy z Trybunałem wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowaniu prawa w wykładni i stosowaniu traktatów /…/ (p.33); Państwa członkowskie są zatem zobowiązane – między innymi zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art.4 ust.3 akapit pierwszy TUE – zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii/…/ [14]
O ile więc struktura, organizacja i procedury wymiaru sprawiedliwości należą do kompetencji państw członkowskich, to jednak regulacje krajowe muszą w każdym wypadku respektować wartości wynikające z istoty rządów prawa, które odnoszą się do niezależnego wymiaru sprawiedliwości.
Rządy demokratycznie wybranej większości nie mogą być przeciwstawione rządom prawa, stanowić wobec nich opozycji czy zajmować wyższego miejsca w hierarchii wartości.
Nie bez racji zauważa się więc, że demokracja, rządy prawa, prawa człowieka – są współkonstytutywne [15], w sposób konieczny wzajemnie komplementarne: żadna z tych wartości nie może być urzeczywistniona bez pozostałych.
Należy się w pełni zgodzić z twierdzeniem Koena Lenaerts’a Prezesa Trybunału Sprawiedliwości:„Demokracja, prawa podstawowe, i rządy prawa pozostają we wzajemnej współzależności. Demokracja nie jest równoznaczna z tyranią większości. Zgodność z rządami prawa wymaga, aby uznać istnienie granic, w jakich polityczna większość może działać w danym momencie”[16].
Skutki kryzysu państwa prawa
Załamanie się idei państwa prawa w którymkolwiek państwie członkowskim jest równoznaczne z pęknięciem przestrzeni prawnej w całej Unii Europejskiej. Unia jest systemem naczyń połączonych i obniżenie się ochrony prawnej w jednym państwie prowadzi do takiego samego efektu w całej Unii.
Wymieńmy tylko najważniejsze konsekwencje kryzysu rządów prawa w niektórych państwach unijnych.
Najważniejszą konsekwencją jest osłabienie lub wręcz zakwestionowanie zasady wzajemnego zaufania, która określa najlepiej charakter więzi pomiędzy państwami członkowskimi i warunkuje możliwość współpracy.
Wielokrotnie, fundamentalne znaczenie tej zasady było podkreślane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, m.in. w Opinii 2/13: „Zasada wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi ma w prawie Unii fundamentalne znaczenie, gdyż umożliwia ona tworzenie i utrzymywanie przestrzeni bez granic wewnętrznych.”
Jest więc oczywiste, że system wzajemnego uznawania i wykonywania rozstrzygnięć sądowych nie może funkcjonować efektywnie bez zaufania do gwarancji niezależności sądownictwa w innych krajach członkowskich.
Niemożliwym staje się dialog pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości w oparciu o mechanizm pytań prejudycjalnych (partnerem TSUE – przypomnijmy dla porządku– może być wyłącznie niezależne sądownictwo).
W wyniku dekompozycji przestrzeni prawnej Schengen pojawiać się bowiem może zasadnicza przeszkoda w realizacji zasady wyrażonej w art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej stanowiącej wyraźnie „państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”. Kryzys rządów prowadzi do osłabienia czy wręcz sparaliżowania swobód traktatowych, musi działać zniechęcająco na przedsiębiorców i pracowników, którzy tracą zaufania do mechanizmów prawnych innego państwa członkowskiego, w którym chcieliby rozpocząć działalność.
Nie bez znaczenia wreszcie jest też negatywny wpływ na budżet UE, skoro mogą ulec zdeformowaniu środki przeznaczone z budżetu unijnego na cele strukturalne i rozwojowe. [17]
Należy przyznać racje tym, którzy twierdzą, że obecny kryzys w Europie, albo w jej części (ale dodajmy na marginesie, że kryzys w jednym lub kilku państwach członkowskich ma zawsze charakter ogólny i dotyka całości prawnej przestrzeni UE) przybiera postać kryzysu systemowego. [18]
Systemowy kryzys rządów prawa wymaga jednak poprawnej i precyzyjnej identyfikacji.
Zakłada sytuację, w której punktowa korekta mechanizmów składających się na rządy prawa nie przynosi i nie może przynieść pożądanego rezultatu, ponieważ immanentna wada związana z ich funkcjonowaniem przenika, infiltruje i kontaminuje całość systemu.
Wady systemowe mają to do siebie, że usunięcie jednego z elementów nie zapobiega jego natychmiastowej reprodukcji i nie tworzy wystarczających gwarancji na przyszłość.
Niech to ilustruje przykład: jeżeli istnieje wada systemu to usunięcie z porządku prawnego orzeczenia wydanego przez nielegalnie powołanego sędziego nie zmieni sytuacji, jeśli nie nastąpi zmiana mechanizmu powoływania sędziego. [19]
Według autorów analizujących ten problem (Bogdandy i Ioannidis) „systemowe wady rządów prawa pojawiają się wtedy, jeśli instytucje odpowiedzialne za przestrzeganie prawa (administracja i wymiar sprawiedliwości) podważają społeczną funkcję prawa, wywołują szereg negatywnych skutków zewnętrznych, kwestionują funkcjonowanie Unii jak wspólnoty prawa, zagrażają istocie obywatelstwa europejskiego, a także gwarancjom zawartym w art.41 i 47 karty Praw Podstawowych” [20].
Systemowy deficyt rządów prawa oznacza zarazem, że nie działa już w ramach systemu mechanizm „auto-korekty” wynikający ze wzajemnej komplementarności instytucji tworzących tkankę państwa prawnego, który w normalnej sytuacji pozwalałby na wypełnienie luki lub deficytu związanego z funkcjonowaniem jednego z segmentów porządku prawnego przez inny segment systemu (co jest np. możliwe wtedy, gdy wadliwości związane z systemem sądownictwa powszechnego mogą być naprawiane przez najwyższe instancje sądowe w drodze odpowiednich środków odwoławczych albo, naruszanie wad procesu legislacyjnego jest korygowane przez skutecznie funkcjonujący mechanizm kontroli konstytucyjności).
Istnienie wad systemowych było już identyfikowane w orzecznictwie, które na tej podstawie budowało argumentację wskazującą na wyjątkowość sytuacji, która wymagałaby atypowej reakcji.
Charakterystycznym przykładem były orzeczenia TSUE w sprawach N.S [21] (kryzys uchodźczy) oraz sprawy Aranyosi et Caldararu [22] (załamanie się systemu penitencjarnego), a także orzeczenie w sprawie Minister for Justice and Equality [23](kryzys rządów prawa).
Warto zacytować wyrok TSUE w sprawie LM z 25 lipca 2018 r. ”W związku z mechanizmem Europejskiego Nakazu Aresztowania wykonujący nakaz organ sądowy powinien w pierwszej kolejności, w oparciu o obiektywne, wiarygodne, dokładne i należycie zaktualizowane informacje o funkcjonowaniu systemu sądowego w wydającym nakaz państwie członkowskim dokonać oceny istnienia rzeczywistego ryzyka naruszenia prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, związanego z brakiem niezawisłości sądów tego państwa członkowskiego, z uwagi na systemowe lub ogólne nieprawidłowości w tym państwie. Informacje zawarte w uzasadnionym wniosku skierowanym niedawno przez Komisję do Rady na podstawie art. 7 ust. 1 TUE są szczególnie istotne w kontekście tej oceny. Takiej oceny należy dokonać w świetle standardu ochrony prawa podstawowego gwarantowanego w art. 47 akapit drugi karty” (par.60).
Rzecz charakterystyczna, we wszystkich tych sprawach koncepcja wad systemowych została wykorzystana jako konieczny instrument ochrony wartości podstawowych dla UE, a więc z jednej strony godność człowieka (w odniesieniu do uchodźców oraz osób więzionych) oraz z drugiej strony – rządy prawa (w sprawie LM wykonania Europejskiego Nakazu Aresztowania). Cel, jakim jest ochrona rządów prawa został też wyraźnie wskazany we wniosku Komisji Europejskiej w sprawie wszczęcia procedury z art.7 Traktatu o Unii Europejskiej na który powołał się TSUE w sprawie Minister for Justice and Equality [24] a także w uchwale Parlamentu Europejskiego w sprawie wszczęcia procedury z art.7 [25].
Jeżeli „rządy prawa” wpisane do katalogu zawartego w art. 2 TUE są konieczną przesłanką funkcjonowania wszystkich pozostałych wartości tam wymienionych, to uzasadnione jest stwierdzenie, że ryzyko załamania rządów prawa musi powodować zapalenie świateł alarmowych na wszystkich poziomach.
Zjawisko rozprzestrzeniania się wad systemowych związanych z funkcjonowaniem rządów prawa nie ogranicza się do jednego systemu, ma charakter horyzontalny i wertykalny zarazem.
Horyzontalny – ponieważ determinuje relacje poziome pomiędzy państwami członkowskimi (załamuje się zasada wzajemnego zaufania i lojalnej współpracy, przestaje funkcjonować system wzajemnego uznawania orzeczeń w zakresie współpracy sądowej, mechanizm nakazu aresztowania, a także zakwestionowaniu musi ulec przestrzeń Schengen).
Wertykalny – ponieważ może deformować funkcjonowanie mechanizmów kooperacji instytucji unijnych z państwem członkowskim, prowadzi do ryzykownych procesów (tendencji) negocjowania wartości i zasad podstawowych (a więc tych, które nie powinny ze swej natury podlegać jakimkolwiek negocjacjom), do ograniczenia mechanizmów wspólnego podejmowania decyzji na szczeblu UE, do tworzenia wyłomów w jednolitym systemie porządku prawnego Unii i to także w zakresie uznawania zasady pierwszeństwa normy unijnej oraz respektowania jednolitej wykładni zapewnianej przez Trybunał Sprawiedliwości.
Realność tego zagrożenia potwierdza próba podważenia istoty mechanizmu jednolitej wykładni zapewnianej w pierwszym rzędzie przez kooperację sądową w ramach pytań prejudycjalnych. Świadczy o tym wniosek do Trybunału Konstytucyjnego RP w sprawie zbadania konstytucyjności art.267 TFUE [26] złożony przez Prokuratora Generalnego w 2018 roku [27].
Czy Unia jest w stanie bronić swoich wartości
Doświadczenia ostatnich lat pokazują z całą wyrazistością, że kryzys rządów prawa może zdarzyć się wszędzie, a dobrze zorganizowane instrumentarium konstytucyjne nie stanowi jeszcze wystarczającej gwarancji chroniącej przed pojawianiem się niebezpiecznych tendencji (wektorów) działających w innym kierunku.
Państwa członkowskie UE, w których pojawia się dzisiaj zjawisko kryzysu systemowego rządów prawa, należały wcześniej do wzorcowych państw opierających swój system konstytucyjny na liberalnych koncepcjach demokratycznego państwa prawnego. Może się więc ostatecznie okazać, że to Unia jako całość będzie musiała podjąć konieczne działania dla obrony swych własnych wartości.
W sytuacji nadzwyczajnej potrzebne są środki nadzwyczajne.
Wśród propozycji dyskutowanych obecnie jest postulat zwiększenia efektywności i siły oddziaływania Karty Praw Podstawowych [28] w sposób pozwalający na bezpośrednie – a więc bez łącznika w postaci prawa europejskiego – odwołanie się do Karty dla oceny naruszenia praw podstawowych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego.[29] Wartości wpisane do art.2 TUE pokrywają się przecież z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez Kartę. Wraca myśl, że podstawowym statusem określającym status obywateli państw członkowskich powinien być status obywatela Unii Europejskiej. [30]
Ta propozycja jest zapewne, w obecnym stanie dyskusji na temat przyszłości Unii Europejskiej, zbyt daleko idąca, ktoś powie – nierealna. Połączenie jednak statusu obywatela Unii z pełną efektywną ochroną praw podstawowych we wszystkich obszarach jego aktywności, łącznie z jego usytuowaniem w porządkach prawnych poszczególnych państw członkowskich, stanie się jednak, jak się wydaje, naturalną i nieuchronną konsekwencją umacniania mechanizmów integracyjnych i idei efektywnej ochrony sądowej wywodzonej bezpośrednio z zasady rządów prawa.
Nie bez racji zauważą się przecież, że UE jest nie tylko unią prawa, ale także „wspólnotą obywateli”. Już dzisiaj teza przyjmująca, że obywatel Unii pozbawiony możliwości obrony swych podstawowych praw, ze względu na wady systemu ochrony sądowej (brak niezawisłych, bezstronnych sądów) lub inne braki systemowe może z tego tytułu domagać się ochrony i podnosić skuteczne zarzuty wobec porządku krajowego oparte bezpośrednio na wartościach wskazanych w Traktacie oraz Karcie Praw Podstawowych (takie przesłanie wynika wyraźnie wynika ze spraw w szczególności Aranyosi i Caldararu [31] oraz Ministry for Justice and Equality [32], w których z jednej strony ochrona godności osób podlegających karze więzienia, a z drugiej prawa do niezależnego sądu godności osób podlegających karze więzienia -znajdujące swój wyraz art.4 i 47 Karty były podstawowym punktem odniesienia dla stanowiska Trybunału Sprawiedliwości). W obu przypadkach chodziło nie tylko o wadliwość implementacji instrumentów prawa unijnego, ale o systemowe wady funkcjonowania porządku krajowego.
Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że zagrożenia rządów prawa są nie tylko teoretyczne zagrożeniem, ale stanowią realne ryzyko w niektórych państwach członkowskich. Doświadczenia te pozwalają jednak na sformułowanie wniosku, że szczególnie istotne znaczenie dla obrony wartości państwa prawa ma postawa sędziów, ich determinacja i silne wewnętrzne poczucie niezależności.
Funkcjonowanie rządów prawa nie może jednak opierać się na heroizmie indywidualnym lub kolektywnym tej lub innej kategorii osób, ale musi być „normalnością”, naturalnym składnikiem porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, każdego fragmentu przestrzeni prawnej Unii Europejskiej.
Do obrony rządów prawa potrzebujemy efektywnego współdziałania wszystkich najważniejszych instytucji europejskich (Komisji, Rady, Parlamentu, Trybunału Sprawiedliwości). Nie istnieje wartość lub cena polityczna, która może być ekwiwalentem za osłabienie lub systematyczną destrukcję rządów prawa. Europa musi wykazać determinację w obronie własnych wartości, ponieważ jak pokazuje to jednoznacznie historia, brak takiej woli i determinacji prowadzi do katastrofy. Musi zapobiec zjawisku „ześlizgiwania się w kierunku autorytaryzmu”[33].
Instytucje europejskie będą tym silniejsze, im bardziej skłonne do wykorzystania bogatego instrumentarium, którymi dysponują, aby bronić swych własnych wartości i zasad.
Nie można dopuścić do tego, aby mówiło się o impotencji instytucji europejskich wobec narastającego kryzysu wartości [34]. Spóźnione, opieszałe reakcje są z reguły nieskuteczne i stanowić mogą tylko zachętę do dalszego działania drogą „les faits accomplis”.
Czas obecny to prawdziwy czas testu dla UE i jej mechanizmów. Wynik takiego testu zaważy trwale na przyszłości Europy. Będzie determinował także jakość i efektywność demokratycznych mechanizmów wewnątrz samej Unii Europejskiej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że to co się dzieje na poziomie krajów członkowskich nieuchronnie przenosi się na poziom instytucji unijnych.
Problemy, z którymi się dzisiaj musi zmagać Rada Europy są ostrzeżeniem, że obniżenie standardu demokratycznego i wartości państwa prawa w państwach członkowskich może osłabić ostatecznie w sposób wyraźny efektywność ochrony wartości wpisanych w art.2 TUE w ramach struktur instytucjonalnych samej Unii Europejskiej.
Powtórzmy, w obliczu kryzysu państwa prawa muszą być przypominane konsekwentnie i z mocą wartości podstawowe, na których opiera się porządek unijny, wpisane wyraźnie do traktatów (w szczególności art.2, art.3 par 5 TUE). Wartości te nie mogą być sprowadzone do czystego „decorum” architektury unijnej, istniejącego po to tylko, aby wzbudzać estetyczny zachwyt pasywnych odbiorców, ale muszą być potraktowane z całą powagą i z cała mocą jako narzędzia w pełni przydatne do operacyjnego wykorzystania w momencie kryzysu – dzisiaj, jak i w przyszłości.
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości z ostatnich lat (na gruncie art.2 i art.19 TSUE) pozwala jednak sądzić, że wartości tam wymienione znajdować będą swoje urzeczywistnienie w realnych działaniach instytucji europejskich [35].
Na przyszłość jest potrzebna więc dalsza dyskusja na temat relacji pomiędzy art.2 TUE a środkami proceduralnymi, które mogą być uruchomione w wypadku zagrożenia wartości wymienionych w tym przepisie, w tym pojawienia się ryzyka naruszenia istotnych składników praw podstawowych przysługujących obywatelowi Unii.
Obrona rządów prawa w UE wymaga, aby defekty porządku krajowego – przybierające postać wad systemowych, kompleksowo oddziaływujące na całość mechanizmów funkcjonowania państwa prawa i uniemożliwiające skuteczną ochronę prawa obywatela Unii – znajdowały adekwatną odpowiedź w postaci odpowiednich środków proceduralnych uwzględniających specyfikę i wyjątkowość takich sytuacji i to niezależnie od „instrumentu nuklearnego”, jakim jest procedura z art.7 TUE.
Poważnej analizy wymaga argument, że zagadnieniem do dyskusji jest też kwestia w sytuacjach wyjątkowych takich jak te, które określane są jako stan kryzysu systemowego nie można by dopuszczać pytań prejudycjalnych, które odwoływałyby się w sposób samodzielny do wartości zawartych w art.2 TUE, o ile zostałoby wykazane że nastąpiło załamanie strukturalne instrumentów zapewniających funkcjonowanie rządów prawa. Sąd krajowy mógłby się domagać interpretacji art.2 w związku z istniejącym w porządku krajowym stanem ochrony praw podstawowych i gwarancji. [36] Takie rozwiązanie było poddawane krytyce jako nieskuteczne ze względu na brak dostatecznej niezależności samych sędziów w sytuacji kryzysu systemowego. [37] Biorąc jednak pod uwagę niezależność postaw większości sędziów w ostatnich latach argument, ten nie wydaje się przekonywujący.
Zbliżoną propozycję, wskazującą na ścisły związek pomiędzy art.2TUE i art.20 TFUE (obywatelstwo Unii) formułują z Daniel Sarmiento oraz Eleanor Sharpston. Stwierdzają „jeśli bowiem art.2 TUE wraz z art.20 TUE zawierają pewne składniki, które stanowią istotę praw związanych ze statusem obywatela Unii, to w konsekwencji obywatel europejski mógłby powołać się na te dwie dyspozycje łącznie, przeciwko państwu członkowskiemu, które narusza wartości wymienione w art.2 TUE”[38].
Takie stanowisko współgra z tezą wcześniej sformułowaną, że wartości wymienione w art.2 TUE (w tym idea rządów prawa) nie mogą być ograniczone ze względu na tożsamość narodową ujętą w art.4.2 TUE, której poszanowanie nakazuje uwzględniać jej związek z podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi państwa członkowskiego. W obszarze wyznaczonym z art.2 TUE nie istnieje swoboda oceny po stronie państwa członkowskiego pozwalająca na odstąpienie w ramach rozwiązań krajowych od tych wartości. [39]
Jeśli Unia Europejska nie będzie w stanie obronić rządów prawa, w którymkolwiek państwie członkowskim, to w konsekwencji nie będzie w stanie bronić swych wartości jako całość. Unia jest solidarnym organizmem zbudowanym na zasadach wzajemnego zaufania, lojalnej współpracy i wspólnego przywiązania do tych samych podstawowych wartości. Rządy prawa są niezbywalną przesłanką ochrony i realizacji wszystkich pozostałych wartości. Dlatego tocząca się dzisiaj debata wokół idei państwa prawa ma tak fundamentalne znaczenie dla przyszłości Unii Europejskiej. Parafrazując słowa Isaiaha Berlina „o pozostawaniu we wspólnym moralnym świecie” (we inhabit one common moral world) [40] możemy w Unii Europejskiej powiedzieć, że żyjemy w przestrzeni wspólnych wartości, która jest niepodzielna i która trwać może pod warunkiem uznania powszechnego obowiązywania tych wartości przez wszystkich uczestników.
Cytowanie: M. Safjan, Rządy prawa a przyszłość Europy. „Archiwum Osiatyńskiego”, 8.05.2019, Dostępne na: <https://archiwumosiatynskiego.pl/wpis-w-debacie/rzady-prawa-a-przyszlosc-europy-tekst-wystapienia-w-sadzie-najwyzszym/>.
Przypisy
[1] Zob. M.Waelbroeck, P.Oliver, s. 302-303; Przypadki te nie mogą być jednak kwalifikowane jako przejaw systemowych wad rządów prawa. Zob. też uwagi na temat kryzysu wartości europejskich w porządkach prawnych Italii, Węgier, Rumunii. F. Hoffmeister, Enforcing the EU Charter of Fundamental Rights in Member States: How Far are Rome, Budapest and Bucharest from Brussels ? w: Constitutional Crisis in the European Constitutional Area, Bloomsbury 2015, s.253.
[2] L. Pech, S. Platon, CMLR 2018 s.1854-1855.
[3] „The time for discussion is over.The time for action (and sanction) is now”, tamże.
[4] Wniosek Prokuratora Generalnego do TK z 4 X 2018, sprawa K-7/18.
[5] Określa niekiedy rządy prawa jako «Umbrella Principle with formal and substantive components », Por. L. Pech, The rule of Law as a Constitutional Principle of the European Union, J. Monnet Working paper 04/09, NYC School of law, p.53.
[6] Przemówienie przewodniczącego KE Junckera do Parlamentu Europejskiego 13 września 2017.
[7] Por. Editorial comments, Safeguarding EU values in the Member States – Is something finally happening, CML Rev.2015, s. 620.
[8] Doc.93/3 z 22 czerwca 1993.
[9] COM (2014) 158.
[10] Wyrok z 23 kwietnia 1983, C-294/83.
[11] Wyrok z 6 03 20218 C‑284/16.
[12] por. np. wyrok w sprawie Schrems z 6 X 2015, C-362/14, pkt 60.
[13] Wyrok z 27 II 2018, C-6416.
[14] Treść art.19 ust. 1 jest następująca: „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.
[15] Zob. G.N.Toggenburg, J.Grimheden, The Rule of Law of Fundamental Rights in/ Reinforcing Rule of law Oversight in the European Union, Cambridge 2016, s.155.
[16] Przemówienie na seminarium organizowanym przez belgijskie ministerstwo spraw zagranicznych 4 czerwca 2018, cyt. za Editorial Comments, CMLR 2019, luty, 2019 shaping up as a challenging year for the Union, not least as a community of values: „Democracy, fundamental rights and the rule of law are interdependent /…/ democracy is not tantamount to tyranny of the majority. Compliance with the rule of law means, therefore, that there are limits to what the political majority of the moment can do.”
[17] Zwraca na to uwagę M. Waelbroeck, P.Oliver , La Crise de l’État de Droit dans l’Union Européenne; Que faire?, Cahiers de droit Européen, s. 311.
[18] Por. przede wszystkim Scheppele, Enforcing the basic principles of EU law through systemic infringement actions, w: Closa and Kochenov (red.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union(CUP 2016), s.105-132; także M.Schmidt, P. Bogdanowicz, The Infringement procedure in the rule of Law Crisis: How to make effective use of Art.258 TFUE, CMLR 55,2018, s. 1061-1100.
[19] Zob. też co do pojęcia wad systemowych Schmidt i Bogdanowicz, s. 1082; zob. przede wszystkim A.von Bogdandy, M.Ioannidis, Systemic Deficiency in the rule of Law; What it is, what has been done, what can be done, CMLR 2014, 51, 59-96.
[20] A.Bogdandy, M.Ioannidis, tamże, s.95.
[21] Wyrok z 21 XII 2011, połączone sprawy C-411/10 , C-493/10. W ostatnim okresie TSUE wydał kolejne orzeczenia , które wskazują ma konsekwencje kryzysu systemowego w związku z funkcjonowaniem systemu dublińskiego ( procedury azylowe), a mianowicie wyrok z 19 III 2019 , C-163/17,w sprawie A. Jawo ( par.82-84), wyrok z 19 III 2019, połączone sprawy C-297/17, C-318/17 , C-319/17,C-438/17 B. Ibrahim i inni. ( par. 84-87).
[22] Wyrok z 5 04 2016, połączone sprawy C-404/15, C-659/15 PPU.
[23] Wyrok z 25 07 2018, C-216/18 PPU.
[24] Wniosek Komisji przeciwko Polsce, grudzień 2017, see: European Commission : Rule of Law : European Commission acts to defend judicial independence in Poland, Press Release of 20 Dec.2017, IP/17/5367.
[25] European Parliament Resolution of 12 September 2018 on a proposal calling on the Council to determine, pursuant to Art.7(1) of the Treaty on European Union , the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded (2017/213 INL).
[26] Wniosek Prokuratora Generalnego do TK z 4 października 2018, sprawa K 7/18.
[27] Na marginesie warto zauważyć, że wniosek ten jest paradoksalnie zbieżny ze stanowiskiem w sprawie potrzeby badania konstytucyjności prawa europejskiego przez TK wyrażonym przez wice-prezesa TK Muszyńskiego, zob. M. Muszyński, Polski Trybunał w unijnej rzeczywistości, „Rzeczpospolita” 22.03.2018.
[28] Por. G.N.Toggenburg, J.Grimheden, op. cit. S. 154 ; zob. też A. Jakab, The EU Charter of Fundamental Rights as the Most Promising Way of Enforcing the Rule of Law against the Member States, w: Reinforcing Rule of Law. Oversight in the European Union (red. By C. Closa, D. Kochenov, Cambridge 2016, s.187).
[29] Zob. uchwałę Parlamentu Europejskiego z 25 października 2016 r. Pacte pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux /DEF/, cyt. za M.Waelbroeck, wyd. cyt., s.323).
[30] Wyrok z 20 IX 2001 w sprawie Grzelczyk C-184/99: „ Le citoyen de l`Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États Membres” (par.31).
[31] C-404/15 oraz C-659/15 PPU.
[32] C-216/18 PPU.
[33] 7 July 2018, CMLR Editorial Board, Democracy’s slow fade in Central Europe.
[34] Tak S.Pech, S.Platon, tamże, s. 1852: „a worrying inability to learn from past mistakes”.
[35] Por. w szczególności K.L. Scheppele, Enforcing, wyd.cyt, s. 107-108, która wprost zgłasza postulat poszerzenia podstaw procedury z art.258 TFUE, ponieważ zwykła procedura jest zbyt wąsko ujęta, aby odnieść się do problemów strukturalnych wszystkich Państw członkowskich.
[36] Por. A.von Bogdandy, C. Antpohler, M.Ioanidis, Reverse Solange – Protecting the Essence of Fundamental Rights against EU Member States, Common Market Law Review 2012(49). Autorzy Ci stwierdzają : “Państwa członkowskie korzystają z autonomii w zakresie ochrony praw podstawowych tak długo, jak może być domniemywane, że zapewniają one ochronę istoty praw podstawowych zawartych w art.2 TUE, jednak w sytuacji wyjątkowej kiedy naruszanie praw podstawowych przybiera postać systemową, domniemanie to zostanie obalone. W takim wypadku jednostka może się oprzeć wyłącznie na swoim statusie obywatela Unii i na tej tylko podstawie poszukiwać zadośćuczynienia przed sądami krajowymi ”, s.491; także tych autorów, Reverse Solange and the Rule of Law Framework, w: The Enforcement of Eu Law and Values (red.) A.Jakab, D.Kochenov, Oxford University Press 2017, s.218 i n.
[37] Zob. co do tej krytyki D.Kochenov, The Enforcement of the Law versus the Enforcement of < values> in the EU, w: The Enforcement of EU Law and Values (red. A.Jakab, D.Kochenov), Oxford University Press, 2017, s.21-.22.
[38] D.Sarmiento, E.Sharpston, European Citizenship and Its New Union: The time to Move On, w: EU Citizenship and Federalism. The Role of Rights (red. D. Kochenov), Cambridge 2015, s.240.
[39] Editorial Comments, CMLR 52, 2015, s.625.
[40] Wystąpienie I.Berlina na 3 kongresie Foundation Européenne de la culture, publish as I. Berlin, ”European Unity and its Vicissitudes in the Crooked Timber of Humanity”, Pimlico, 1990, s.207, cyt. za Editorial Comments, CMLR 2019, February.
Podoba Ci się ten artykuł? Zapisz się na newsletter Archiwum Osiatyńskiego. W każdą środę dostaniesz wybór najważniejszych tekstów, a czasem również zaproszenia na wydarzenia.
Pod koniec kwietnia obchodziliśmy drugą rocznicę śmierci profesora Wiktora Osiatyńskiego. Przeczytaj jak działa Archiwum Osiatyńskiego i dlaczego potrzebujemy Twojego wsparcia. Udostępnij zbiórkę znajomym i pomóż nam dalej realizować pomysł Profesora! Dołącz do zbiórki na Archiwum Osiatyńskiego https://pomagam.pl/archiwum2019
