Poniższy tekst został opublikowany w Gazecie Wyborczej 8 maja 2019 roku. Archiwum Osiatyńskiego dziękuje za możliwość jego przedruku.

Odkąd jestem prokuratorem, widziałam już prokuraturę pod rządami partii każdego koloru. Niezależnie od tego, kto był u władzy i jakie hasła ideologiczne głosił, nikomu naprawdę nie zależało na jej rzetelnej reformie. Prokuratura była, jest i zawsze będzie pożądanym przez polityków narzędziem do walki z przeciwnikami, ochrony swoich interesów i manipulowania opinią publiczną. Nikt nie ma prawdziwego interesu w tym, by była silna, skuteczna, a przede wszystkim niezależna.

Nawet nowelizacja oddzielająca funkcję Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości tylko pozornie tę reformę przeprowadziła, gdyż zatrzymała się na tym poziomie. A przecież prokuratura to nie tylko Prokurator Generalny – to ok. 6 tys. prokuratorów i podobna liczba urzędników. Warunkami naszej pracy nikt nigdy się nie przejmował, wychodząc z założenia, że jakoś to będzie.

Kontrolujący kontrolują kontrolujących

Tym, co od zawsze charakteryzuje prokuraturę, jest nadzór. Każdy kontroluje każdego. Prokurator szeregowy nadzoruje policję. Jego nadzoruje przełożony, przełożony przełożonego i tak przez 4 stopnie organizacyjne. Tym samym duże zasoby kadrowe są zaangażowane głównie w nadzór, gdyż każda sprawa jest kontrolowana przez co najmniej dwa, często nawet trzy szczeble, by kontrolować też kontrolujących. Im wyższy stopień prokuratury, tym więcej osób czyta dany dokument, zanim pozwoli się na jego podpisanie.

Jest to ogrom zbędnej pracy, bo organem ustawowo uprawnionym do weryfikacji działań prokuratora jest sąd, do którego można zaskarżyć postanowienie o umorzeniu i który dokonuje oceny materiału dowodowego w sprawie zakończonej aktem oskarżenia, zanim skieruje ją na rozprawę. Jeśli dojdzie do wniosku, że prokurator nie wykonał poprawnie swojej roboty, poleca mu dalej zbierać dowody.

Po co więc wewnętrzny nadzór w prokuraturze? Chyba jedynie dla promowania posłuszeństwa. W okresie oddzielenia Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości ten wielostopniowy nadzór nie miał w ogóle sensu, bo prokurator miał zagwarantowaną ustawowo niezależność, a polecenie służbowe mógł mu wydać tylko bezpośredni przełożony i nie mogło ono dotyczyć sposobu zakończenia postępowania. Obecnie polecenia mogą wydawać wszyscy, którzy zajmują wyższe stanowiska, i pracowicie korzysta się z tego uprawnienia, przynajmniej w sprawach tzw. medialnych. Wręcz żąda się projektów decyzji końcowych przed ich podpisaniem, by wyższe instancje dały im swoje błogosławieństwo albo kazały zmienić. A jeśli prokurator odmówi wysłania projektu, to kończy się to co najmniej postępowaniem służbowym.

Nadzór daje władzę nad prokuratorami i nad postępowaniami. Takiej władzy nikt nie chce się łatwo pozbyć. Nawet Andrzej Seremet kilka dni temu publicznie stwierdził, że taka władza powinna spoczywać w rękach Prokuratora Generalnego, który musi być uprawniony do uchylenia każdej decyzji w imię…

No właśnie, w imię czego? Praworządności, sprawiedliwości, prawdy, czy potrzeby politycznej lub medialnej? Od ochrony praworządności, sprawiedliwości i prawdy są niezawisłe sądy. Do uchylania decyzji błędnych z punktu widzenia prawa czy w sytuacji pojawienia się nowych dowodów są przewidziane specjalne procedury i to one powinny być stosowane. Nadzór wewnętrzny nad sprawami w toku rzadko przyczynia się do poprawienia ich jakości, zawsze zaś prowadzi do przeciążenia obowiązkami tak prokuratorów nadzorowanych, jak i nadzorujących.

Ponad 1000 prokuratorów pełni funkcje kierownicze, do tego należy dodać prokuratorów z działów nadzoru w prokuraturach okręgowych i regionalnych oraz kadrę Prokuratury Krajowej. Wynika stąd, że ok. jedna czwarta prokuratorów zajmuje się przede wszystkim kontrolowaniem innych. Co prawda, obecnie istnieje przepis, że każdy prokurator ma prowadzić postępowania. W praktyce wygląda to tak, że albo nadzorujący jest zwolniony z tego obowiązku, albo dostaje do prowadzenia jedynie pojedyncze sprawy, albo ma pełen referat i dodatkowo pełni nadzór, co sprawia, że nie daje rady się ze wszystkiego wywiązać i traci na tym albo jakość jego pracy, albo zdrowie i życie rodzinne.

Zbyt duże obciążenie pracą, w szczególności na dole piramidy prokuratorskiej, to codzienność. Jeśli jedna czwarta nadzoruje, a jednej szóstej składu brakuje, to reszta musi wykonać całą pozostałą pracę, czyli przeciętnie – w prokuraturze rejonowej – prowadzić ok. 120 postępowań karnych równocześnie, pomijając inne obowiązki, jak obecność w sądzie. Przy takim obciążeniu trudno ustrzec się błędów. Jednakże to nie uzasadnia wzmożenia nadzoru, wręcz przeciwnie – wymaga reformy strukturalnej.

Trzeba uprościć strukturę i zmniejszyć liczbę szczebli

Dla stworzenia niezależnej i efektywnej prokuratury nie wystarczy wpisanie jej do Konstytucji, stwierdzenie, że jest ona organem wymiaru sprawiedliwości, a nie narzędziem władzy wykonawczej, czy powołanie niezależnego Prokuratora Generalnego. Te zabiegi są oczywiście konieczne, ale należy się skupić na zapewnieniu takich warunków pracy każdego prokuratora, by był w stanie wykonywać swoje obowiązki w sposób optymalny i niezależny.

Przede wszystkim, zmienić należy strukturę organizacyjną prokuratury. Zbędne jest utrzymywanie czterech poziomów prokuratury. Istnieć powinny jedynie prokuratury na poziomie powiatów (oraz dzielnic dużych miast) oraz województw, przy czym te ostatnie powinny nadzorować duże postępowania, dotyczące przestępstw popełnionych na szkodę wielu osób, w wielu miejscach lub z elementem zagranicznym, bez podległości służbowej prokuratury rejonowej wobec okręgowej. Wszyscy prokuratorzy powinni zajmować się nadzorowaniem postępowań karnych i osobistym oskarżaniem w sprawach, w których skierowali akt oskarżenia.

Zresztą także sądy powinny mieć jedynie dwa poziomy. Ponieważ sąd powinien być blisko człowieka, sądem I instancji zawsze powinien być sąd rejonowy, z odwołaniem do sądu okręgowego i kasacją – do Sądu Najwyższego.

Zasadny jest także pomysł ujednolicenia tytułów w prokuraturze i sądach. Obecna „tytułomania” prowadzi jedynie do nierówności i promowania uległości. Obietnica tytułu ma wpływ manipulujący – wiążą się z nim dużo większe dochody. Stąd biorą się też wieloletnie delegacje do jednostek wyższego stopnia kuszące tytułem i wyższą pensją, której w przypadku usunięcia z delegacji nigdy się nie osiągnie. Gdy każdy będzie po prostu prokuratorem/sędzią, jego pensja będzie zależeć wyłącznie od ilości lat pracy i dodatkowych obowiązków (np. kierowniczych).

Oczywiście, wszelkie zmiany muszą odbyć się z poszanowaniem prawa pracy i nie mogą prowadzić do utraty praw pracowniczych.

Więcej urzędników do obsługi prokuratorów

Niezależny i apolityczny Prokurator Generalny, oddzielony od Ministra Sprawiedliwości, powinien zajmować się jedynie tworzeniem polityki karnej, współpracą zagraniczną, mieć wpływ na kształtowanie budżetu prokuratury i legislację karną oraz występować przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nad prokuratorami powinien mieć jedynie nadzór administracyjny. Wtedy nie będzie potrzebował kilkusetosobowego biura, powinno mu wystarczyć kilkunastu urzędników i prokuratorów.

Najistotniejsze dla dobrego funkcjonowania prokuratury jest zapewnienie prokuratorom licznej, dobrze opłacanej i przygotowanej kadry pomocniczej. W chwili obecnej liczba urzędników jest zbliżona do liczby prokuratorów, a przecież to właśnie urzędnicy mają fizycznie dużo więcej pracy. Pomijam nawet aspekt ich niegodnych zarobków, często na poziomie najniższej krajowej. Jeśli chodzi o asystentów, jest jeszcze gorzej: w prokuraturach rejonowych jest z reguły jeden, w prokuraturach wyższego stopnia – jeden asystent przypada z reguły na dwóch-trzech prokuratorów. Gdyby zmienić stosunek urzędników i asystentów do prokuratorów na 3:1, wcale nie trzeba zwiększać liczby tych ostatnich, byśmy byli w stanie na bieżąco wykonywać wszystkie obowiązki.

Prokuraturę należy zinformatyzować, tak aby strony mogły się zapoznawać z aktami za pośrednictwem portalu, ale także by biuro Prokuratora Generalnego miało dostęp do wiedzy o postępowaniach i nie zalewało prokuratur niższego stopnia setkami pytań. Oczywiście chodzi tu o wiedzę, którą Prokurator Generalny wykorzysta do realizacji własnych zadań oraz do informowania władz i mediów, a nie do wydawania poleceń w poszczególnych sprawach. Zwiększy to transparentność postępowań tak wobec stron, jak i społeczeństwa.

Skończmy z dyktaturą statystyki

I jeszcze jedno – prokuratura musi przestać „służyć” statystyce. Szybkość kończenia postępowań nie jest wskaźnikiem jakości naszej pracy. Sprawa sprawie nierówna. Niektóre trwają krótko, inne latami, co wynika z ich skomplikowania i ilości czynności dowodowych. Ważne, by wszystkie prowadzić z zaangażowaniem i dobrym pomysłem śledczym. Nie ma co się egzaltować, że wzrasta liczba spraw długotrwałych, o ile tylko przyczyną tego zjawiska nie jest bezczynność czy lęk przed podejmowaniem decyzji. Statystyka powoduje, że sprawy bywają kończone na siłę, byle dana prokuratura wypadła elegancko w bilansie. Zadaniem prokuratora jest oskarżanie przed sądem i prawidłowe nadzorowanie postępowania przygotowawczego, a nie kończenie spraw na akord.

O takiej właśnie prokuraturze marzę, choć już nie bardzo wierzę, że jej doczekam.