W piątek 28 lutego 2020 w godz. 17.00-20.00 w Krakowie w Sali Obrad Rady Miasta Krakowa w Pałacu Wielopolskich przy placu Wszystkich Świętych 3/4 odbędzie się Obywatelskie Wysłuchanie Publiczne senackiego projektu Ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Z wysłuchania prowadzona będzie transmisja na żywo.

Senacki projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa jest próbą odwrócenia negatywnych skutków zmian ustrojowych wprowadzonych w ostatnich latach w obszarze wymiaru sprawiedliwości przez obecny obóz władzy.

Przewiduje m.in. zastąpienie dotychczasowego sposobu wyborów sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa modelem opartym na zasadzie wyborów bezpośrednich i powszechnych wśród sędziów, z udziałem innych organizacji prawniczych oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Ma to służyć odbudowaniu zaufania do KRS, a także zwiększeniu transparentności i społecznej kontroli nad powoływaniem sędziów.

Uwagi obywateli, którzy wezmą udział w Obywatelskim Wysłuchaniu Publicznym, dotrą do senatorów i senatorek. Na wysłuchaniu będą obecni autorzy projektu ustawy. Zebrane uwagi zostaną przedstawione zbiorczo również w ramach wysłuchania publicznego w Senacie 5 marca w Warszawie.

Wszystkie uwagi i wnioski zostaną spisane i przekazane Senatowi RP, a także posłom i przedstawicielom rządu, Kancelarii Prezydenta RP oraz udostępnione opinii publicznej.

Wysłuchanie organizuje Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”. Wspierają: Fundusz Obywatelski, Instytut Studiów Strategicznych, Forum Obywatelskiego Rozwoju i Wolne Sądy. Przeczytaj więcej o wysłuchaniu obywatelskim tutaj.

„Powrót do praktyki wysłuchań publicznych, ale także dawanie obywatelom możliwości przedstawienia opinii na temat kluczowych dla państwa aktów prawnych jest realizacją nie tylko zasady dobrej legislacji, ale również przeciwdziałaniem niepokojącej praktyce wykluczania obywateli z procesu podejmowania decyzji.” – piszą Małgorzata Szuleka i Marcin Wolny, prawnicy z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Szuleka, Wolny: Zapomniana praktyka wysłuchań publicznych

28 lutego w Krakowie z inicjatywy organizacji pozarządowych odbędzie się wysłuchanie obywatelskie w sprawie projektu ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Tydzień później, 5 marca w Warszawie, wysłuchanie publiczne w tej sprawie organizuje Senat, który przygotował projekt ustawy, zwanej „naprawczą”.

Po czterech latach przyjmowania ustaw w ciągu kilku dniu i, w wielu wypadkach, pomimo stanowczego sprzeciwu ekspertów, powrót do prowadzenia wysłuchań publicznych w ramach procesu legislacyjnego jest krokiem w dobrym kierunku.

Konsultacje publiczne

Udział obywateli w procesie tworzenia prawa jest jednym z fundamentalnych elementów demokracji i realizowania dialogu społecznego.

Obecnie, w prawie i praktyce, istnieją trzy możliwości przeprowadzenia szerokich konsultacji na temat danego projektu, są to: konsultacje publiczne, wysłuchanie publiczne i wysłuchanie obywatelskie.

Najbardziej powszechną z omawianych form są konsultacje publiczne prowadzone przez Radę Ministrów na zasadach opisanych w Regulaminie Pracy Rady Ministrów. W ich ramach organy władzy publicznej przedkładają organizacjom społecznym oraz obywatelom projekt aktu prawnego, celem poznania ich stanowiska.

Wyrażone w trakcie konsultacji opinie nie mają dla władzy publicznej wiążącego charakteru. Uwagi zgłoszone w trakcie konsultacji pozwalają jej jednak poznać słabe i mocne strony przygotowanych przez siebie rozwiązań. Choć to do Rady Ministrów należy ostateczna decyzja, jak będzie wyglądało przyjęte rozwiązanie, musi ona brać pod uwagę polityczną odpowiedzialność za przyjęcie rozwiązań, wobec których podnoszono liczne zarzuty.

Dobre konsultacje, zdaniem Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji im. Stefana Batorego, muszą cechować się określonymi cechami.

Ich elementarną właściwością powinna być otwartość na wszystkie zainteresowane podmioty i transparentność. Co do zasady, dobrych konsultacji, nie da się przeprowadzić w krótkim czasie. Nieodłączną cechą konsultacji powinna być również responsywność, zgłaszający uwagi powinien mieć możliwość dowiedzenia się, czy jego uwagi wywarły skutki, a jeśli nie to poznać uzasadnienie.

Sam proces konsultacji publicznych ma z natury rzeczy czasochłonny charakter. Władza, której nie interesuje zdanie obywateli o projektowanych rozwiązaniach legislacyjnych, często decyduje się na to, aby problem ten obejść, wykorzystując poselską inicjatywę ustawodawczą, która nie wymaga przeprowadzenia konsultacji.

Omijanie konsultacji

Choć zjawisko omijania konsultacji publicznych występowało już we wcześniejszych kadencjach Sejmu, dopiero w ostatnich latach stało się nagminną praktyką. W jego ramach projekty aktów prawnych opracowywane w ministerstwach (w tym w szczególności Ministerstwie Sprawiedliwości) przedstawiane są jako projekt poselskie. W trakcie sejmowego procesu legislacyjnego nikt zaś nie ukrywa, kto jest faktycznym autorem projektu.

Również jakość samych konsultacji pozostawia do życzenia. Powszechną praktyką jest przedkładanie projektu organizacjom w zbyt krótkim czasie, z zastrzeżeniem, że niezłożenie w terminie stanowiska będzie wiązało się z uznaniem, że organizacja rezygnuje ze stanowiska. Dobrym przykładem takiego zachowania było konsultowanie bardzo obszernych i kontrowersyjnych zmian w kodeksie postępowania karnego i danie organizacjom społecznym jedynie 14 dni na zajęcie stanowiska względem nich.

Same konsultacje nie są z resztą przeprowadzane za każdym razem, jak wskazuje Obywatelskie Forum Legislacji, w 2019 roku Rada Ministrów skonsultowała jedynie 2/3 z przygotowywanych projektów ustaw. Przeciętnie, na odniesienie się do pomysłów legislacyjnych rządu obywateli mieli niespełna 12 dni.

W efekcie przyjmowane ustawy nie są poprzedzone sformalizowanymi konsultacjami, inne ministerstwa i urzędy nie mogą się do nich odnieść w procesie opiniowania, dla projektów nie przygotowuje się dokumentu oceniającego skutki regulacji (tzw. OSR).

Efekty widać, jak na dłoni. Złe, dziurawe prawo, które musi być nowelizowane, jeszcze przed jego wejściem w życie. Sami projektodawcy zaskakiwani są zaś skutkami, które wynikają z przygotowanych przez nich ustaw.

Tak było ze zmianami w kodeksie karnym przyjętymi przez Sejm, które musiały być mocno modyfikowane, gdy okazało się (dzięki organizacjom społecznym, a konkretnie Fundacji Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego), że wprowadzone rozwiązania dekryminalizują część czynów naruszających wolność seksualną.

Wysłuchanie publiczne a wysłuchanie obywatelskie

Inny charakter ma wysłuchanie publiczne. Organizowane jest ono na etapie prac parlamentarnych. Dla zwołania wysłuchania publicznego konieczna jest uchwała odpowiedniej komisji o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego.

Prawo do wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym ma każdy, kto w odpowiednim terminie zgłosi zainteresowanie danym projektem. Wysłuchanie publiczne nie jest obligatoryjne i zależy głównie od decyzji komisji pracującej nad projektem – nawet duża liczba zgłoszeń do udziału w wysłuchaniu nie przesądzą o jego organizacji.

W praktyce, wysłuchania publiczne organizowane są stosunkowo rzadko – w Sejmie poprzedniej kadencji przeprowadzono łącznie trzy wysłuchania publiczne (dla porównania w latach 2011-2015 przeprowadzono dziesięć wysłuchań publicznych).

Wysłuchanie publiczne, może świetne odpowiadać na potrzeby społeczne w zakresie skonsultowania projektu, rozłożenia go na czynniki pierwsze i diagnozy tego, jak wpłynie on na stosunki społeczne. Rozwiązanie to dobrze sprawdza się tam, gdzie konsultacje nie były lub nie mogły być przeprowadzone, a także w wypadkach, w których pierwotny projekt uległ dość dużym przeobrażeniom w wyniku prac parlamentarnych.

Z kolei wysłuchania obywatelskie, czy raczej wysłuchania organizowane przez obywateli, są oddolną inicjatywą społeczeństwa obywatelskiego i nie są regulowane przez regulaminy prac Sejmu, Senatu czy Rady Ministrów. Miejsce, tryb pracy i zasady obywatelskiego wysłuchania publicznego określane są przez samych organizatorów.

Do tej pory, z inicjatywy m.in. Fundacji Stocznia zorganizowano 3 obywatelskie wysłuchania (wszystkie poświęcone kontrowersyjnym projektom przyjętych przez Sejm poprzedniej kadencji – ustawy antyterrorystycznej, tzw. ustawy o sześciolatkach i zmian w Kodeksie wyborczym).

Wysłuchania obywatelskie są cenną inicjatywą, która pozwala na zebranie stanowisk i opinii zarówno organizacji pozarządowych, jak i m.in. przedstawicieli świata nauki, czy innych grup zawodowych i społecznych.

Dobrą praktyką przy organizowaniu tego rodzaju wysłuchań jest zebranie i udostępnienie głosów przedstawionych w ramach tego procesu.

To od inicjatywy posłów i senatorów zależy, czy wezmą udział w takim wysłuchaniu i czy zapoznają się z przedstawionymi materiałami. Do tej pory, w trzech poprzednich wysłuchaniach nie brali udziału przedstawiciele rządzącej większości.

Oprócz tego niezależni eksperci, w tym także przedstawiciele organizacji pozarządowych, mogą przedstawiać w ramach prac legislacyjnych swoje opinie na temat projektowanych ustaw.

Jednak żadna z tych form (poza konsultacjami publicznymi – choć i tu są dopuszczalne wyjątki) nie jest obligatoryjna, a wnioski płynące z dyskusji nie są wiążące dla dalszego postępowania w sprawie danego projektu.

Często, i jest to zarzut nie tylko do poprzedniej kadencji Sejmu, ale również tych przed 2015 rokiem, głos ekspertów w procesie legislacyjnym jest słyszalny, ale nie słuchany.

Doskonałym przykładem takiej sytuacji mogą być prezydenckie ustawy „reformujące” sądownictwo. Mimo głośnych i publicznych zapowiedzi nie doczekały się one jakichkolwiek konsultacji publicznych.

Liczne głosy krytyczne społeczeństwa obywatelskiego złożone w toku sejmowego procesu legislacyjnego zostały zaś zlekceważone.

Efekty widzimy jak na dłoni: dwie procedury o naruszenie prawa Unii Europejskiej, 10 nowelizacji samej ustawy o Sądzie Najwyższym i ryzyko zakwestionowania kilkudziesięciu tysięcy wyroków polskich sądów.

Przywracanie elementarnych standardów

W ciągu ostatnich pięciu lat praktyka przyjmowania prawa w Polsce znacznie się pogorszyła. Z raportu Obywatelskiego Forum Legislacji wynika, że w okresie od października 2015 do października 2016 roku tempo uchwalania ustaw było nieporównywanie szybsze niż w poprzednich latach, co więcej w ostatnim roku kadencji Sejmu prawie 1/4 ustaw została przyjęta w okresie krótszym niż 15 dni.

Dlatego inicjatywa Senatu do przeprowadzenia wysłuchania publicznego w sprawie projektu ustawy o KRS, ale również wcześniejsze procedowanie nad tzw. ustawą kagańcową (czyli organizowanie posiedzeń komisji w sposób, który umożliwiał zabranie głosu ekspertom i przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego) jest znaczną odmianą w generalnie negatywnym całokształcie stanowienia prawa w Polsce.

Ograniczanie obywatelom możliwości udziału w konsultacjach społecznych, ale również szerzej brak udziału niezależnych ekspertów w pracach komisji sejmowych czy senackich, zlikwidowanie komisji kodyfikacyjnych, stanowią jeden z symptomów kurczącej się przestrzeni dla społeczeństwa obywatelskiego.

Powrót do praktyki wysłuchań publicznych, ale także dawanie obywatelom możliwości przedstawienia opinii na temat kluczowych dla państwa aktów prawnych jest realizacją nie tylko zasady dobrej legislacji, ale również przeciwdziałaniem niepokojącej praktyce wykluczania obywateli z procesu podejmowania decyzji.

W tym kontekście tak ważne są zarówno wysłuchanie obywatelskie (zaplanowane w Krakowie na 28 lutego 2020) jak i wysłuchanie publiczne w Senacie (zaplanowane na 5 marca 2020) dotyczące projektu nowelizacji ustawy o KRS.

Stworzony przez rządzącą większość parlamentarną chaos prawny przez lata będzie odbijał się negatywnie na kondycji polskiego wymiaru sprawiedliwości. Wszystkie wypracowywane rozwiązania, które mają na celu odwrócenie tej tendencji, powinny być szeroko konsultowane. Tylko takie postępowanie pozwoli nam na bardziej kompleksowe przewidzenie skutków procedowanych zmian, ograniczenie chaosu prawnego, a także zapewnienie, że przyjęte rozwiązania będą zgodne z polskim porządkiem konstytucyjnym.

Autorzy, Małgorzata Szuleka i Marcin Wolny są prawnikami w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w ramach prac której obserwują proces legislacyjny i prowadzą badania dotyczące stosowania przepisów prawa związanych z ochroną praw człowieka.

Kwestie dotyczące praworządności w Polsce oraz w całej Unii Europejskiej będziemy dalej monitorować oraz wyjaśniać na łamach Archiwum Osiatyńskiego, a także – po angielsku – na stronie Rule of Law in Poland.

Podoba Ci się ten artykuł? Zapisz się na newsletter Archiwum Osiatyńskiego. W każdą środę dostaniesz wybór najważniejszych tekstów, a czasem również zaproszenia na wydarzenia.