„Uważałbym to za bardzo ryzykowne i krok w niewłaściwym kierunku. Nie tylko ze względu na to, że nie chciałbym, żeby Polska była karana, ale że generalnie dla Europy nie byłoby dobrze, gdyby mieszać te dwa porządki. Pieniądze, które w budżecie przeznaczamy na różne kwestie, nie powinny podlegać kryteriom czysto politycznym” – tak w 2018 roku mówił o projekcie powiązania budżetu UE z praworządnością ówczesny przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk.

Słowa te z przekąsem cytują dziś politycy PiS. Poseł Krzysztof Sobolewski, przewodniczący komitetu wykonawczego tej partii, w radiowej „Trójce” 20 listopada 2020 żartował, że „nastały czasy, że człowiek musi podpisywać się pod słowami Donalda Tuska”. Słowa byłego szefa PO cytował też m.in. prorządowy portal TVP.info.

Jarosław Kaczyński i Mateusz Morawiecki od tygodni przekonują opinię publiczną, że w obliczu poważnego zagrożenia dla interesu Polski i przyszłości UE, jakie ich zdaniem niesie mechanizm „pieniądze za praworządność”, musieli zagrozić wetem unijnego budżetu.

„To nie jest kwestia podziału na prawicę i lewicę, to jest podział na tych, którzy chcą, żeby naród polski decydował sam za siebie i na tych, którzy chcą, żeby kilku urzędników w Brukseli decydowało o naszym losie” – przekonywał Morawiecki w Sejmie 18 listopada.

Ale wbrew narracji o groźnej Komisji Europejskiej, która za pomocą tego mechanizmu odbierze Polsce suwerenność, rozporządzenie „pieniądze za praworządność” będzie dla rządu PiS stosunkowo niegroźne. Najpewniej – niestety – Unia nie zdoła wykorzystać go, by powstrzymać dewastację wymiaru sprawiedliwości autorstwa Zbigniewa Ziobry.

Od momentu, gdy przed powiązaniem funduszy z praworządnością ostrzegał Donald Tusk minęło sporo czasu.

Problem PiS: szeroka definicja praworządności

Tuskowi chodziło o pierwszy projekt rozporządzenia, który Komisja Europejska złożyła w 2018 roku. Poprawki do niego jeszcze w 2019 zgłosił Parlament Europejski, swoją wersję zaproponowała potem niemiecka prezydencja w Radzie. W obecnym kształcie – na który 5 listopada 2020 zgodziły się Parlament i Rada – jest słabszy od pierwowzoru.

To, co zostało niemal nienaruszone, to definicja praworządności zawarta w art. 2 projektu. Zarówno w wersji KE, jak i w tej ostatecznej czytamy, że praworządność odnosi się do wartości Unii zawartych w art. 2 Traktatu o UE. Składają się na nią:

• zasada legalizmu, zakładająca przejrzysty, demokratyczny i pluralistyczny sposób tworzenia prawa;
• pewność prawa;
• zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych;
• skuteczna ochrona sądowa uwzględniająca ochronę praw podstawowych;
• trójpodział władzy;
• równość wobec prawa.

Negocjatorzy Parlamentu Europejskiego zdołali przekonać Radę, by definicję nieco poszerzyła.

Doprecyzowali, że skuteczna ochrona sądowa zakłada „dostęp do niezależnych i bezstronnych sądów”, dodali zakaz dyskryminacji i klauzulę, że „praworządność należy rozumieć z uwzględnieniem pozostałych wartości i zasad funkcjonowania Unii zapisanych w art. 2 TUE”.

Odniesienie do art. 2 TUE niepokoi rząd PiS. Bo główne wartości Unii to, poza praworządnością, także niedyskryminacja, tolerancja, równość i poszanowanie praw osób należących do mniejszości.

„Praworządność nie jest już terminem prawnym, tylko politycznym” – ubolewał w „#Jedziemy” TVP.info 20 listopada szef gabinetu prezydenta Krzysztof Szczerski.

Ale poza szeroką definicją praworządności – dodajmy, że funkcjonującą tylko na potrzeby rozporządzenia – projekt zawiera trzy poziomy obostrzeń, które nie pozwolą stosować go „arbitralnie”, „uznaniowo”, czy „do celów politycznych”. Nie będzie więc narzucania homomałżeństw. Nie wiadomo też, czy uda się przywrócić niezależne sądy.

Pierwsze obostrzenie: przykłady łamania praworządności

W pierwotnej wersji projekt KE zakładał, że zawieszenie wypłat z budżetu będzie groziło państwom członkowskim za „uogólnione braki w zakresie praworządności”. Komisja zdefiniowała je jako „szeroko rozpowszechnioną lub powtarzającą się praktykę lub zaniechanie organów publicznych albo stosowany przez nie środek, które naruszają praworządność”.

Tej definicji – wielokrotnie krytykowanej – już w projekcie nie ma. Zamiast tego projekt powtarza, że naruszeniami praworządności mogą być:

• zagrożenia dla niezależności sądownictwa;
• niezdolność do zapobiegania, korygowania i sankcjonowania arbitralnych lub niezgodnych z prawem decyzji organów publicznych, w tym organów ścigania; wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich mających wpływ na ich prawidłowe funkcjonowanie lub niezapobieganie konfliktom interesów;
• ograniczanie dostępności i skuteczności środków odwoławczych, w tym poprzez restrykcyjne zasady proceduralne, brak wykonywania wyroków lub ograniczanie skutecznego dochodzenia, ścigania lub sankcjonowania naruszeń prawa.

Widać wyraźnie, że Brukseli nie chodzi o to, by narzucać państwom członkowskim rozwiązania z dziedziny społecznej, do której regulowania Unia nie ma kompetencji. Chodzi o niezakłócone funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości.

I to ten punkt tak naprawdę boli polityków PiS.

Zgodnie z tą definicją np. przejęcie przez nich Trybunału Konstytucyjnego może kwalifikować się jako naruszenie praworządności, bo zagraża niezależności sądownictwa. Dziwnie przychylne władzy postępowania prokuratury pod zwierzchnictwem Zbigniewa Ziobry także.

Wciąż jednak od stwierdzenia tego faktu – co KE uczyniła już wielokrotnie, uruchamiając procedurę art. 7 czy skarżąc Polskę do TSUE – do zakręcenia kurka z pieniędzmi daleka droga.

Drugie obostrzenie: powiązanie z wydawaniem budżetu

Bo naruszenia mają być karane sankcjami wtedy, gdy Komisja udowodni, że mają zły wpływ na wydawanie unijnych pieniędzy.

W pierwotnej wersji projektu zapisano frazę „wpływają bądź mogą wpłynąć na należyte zarządzanie finansami i ochronę interesów finansowych Unii”. W wersji ostatecznej: „wpływają lub istnieje poważne ryzyko, że wpłyną na…”. Dodano także sformułowanie „w wystarczająco bezpośredni sposób”.

Autorzy projektu precyzują, że Komisja będzie musiała stwierdzić co najmniej jedno z listy konkretnych naruszeń. Znalazło się na niej m.in. zagrożenie dla „prawidłowego funkcjonowania organów tego państwa członkowskiego wykonujących budżet Unii, w tym pożyczek i innych instrumentów gwarantowanych z budżetu Unii, w szczególności w kontekście zamówień publicznych lub procedur dotacji”

oraz

„skutecznego funkcjonowania organów przeprowadzających kontrole finansowe, monitorowanie i audyt oraz właściwe funkcjonowanie skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania finansami i rozliczalności”.

Przejęcie TK, SN, prokuratury, próby zastraszania sędziów Unia może uznać za naruszenia praworządności. Ale mechanizmu nie uruchomi, jeśli nie udowodni wpływu lub poważnego i bezpośredniego ryzyka wpływu tych naruszeń na prawidłowe wydawanie środków z budżetu UE.

Będzie musiała ponad wszelką wątpliwość – i w oparciu o dogłębną analizę – udowodnić, że atak na sądy przyczynił się do nieprawidłowości w wydawaniu pieniędzy. Jak do tej pory oskarżeń o finansowe malwersacje wobec Polski nie wysuwano.

Zdaniem polityków PiS to także nie gwarantuje jeszcze, że Unia nie będzie w przyszłości arbitralnie decydować, co jest „poważnym i bezpośrednim” zagrożeniem dla jej interesów finansowych. Ich zdaniem także i teraz Unia nie traktuje Polski sprawiedliwie, skarżąc „reformy” sądownictwa do TSUE.

Trzecie obostrzenie: decyzja w rękach Rady

Ale także i w tym przypadku UE ma odpowiedź na wątpliwości polskich rządzących. Bo to nie Komisja Europejska – czyli jak lubi podkreślać PiS „niewybieralni urzędnicy” – będzie ostatecznie decydować o zawieszeniu funduszy. Decyzja należeć będzie do Rady, czyli rządów państw członkowskich wybieranych w demokratycznych wyborach.

W pierwotnej wersji projektu KE chciała, by większość kwalifikowana w Radzie była potrzebna do odrzucenia jej wniosku. Tzw. odwrócona większość była powodem spięcia między Parlamentem a Radą, która wolała zamienić ją na większość zwykłą. Stanęło ostatecznie na wersji Rady.

Oznacza to, że nawet jeżeli KE uzna, że:

• jakieś działania lub zaniechania organów polskich władz doprowadziły do naruszenia praworządności
• i że te naruszenia zagrażają – lub mogą zagrozić – prawidłowemu wydawaniu unijnych pieniędzy,

będzie musiała jeszcze uzyskać poparcie 15 z 27 krajów członkowskich UE, reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności Unii. Rada będzie więc mogła wniosek odrzucić, jeżeli uzna, że Komisja działa arbitralnie. Sama KE będzie też miała obowiązek udowodnić, że żaden inny instrument nie będzie skuteczniejszym remedium niż zawieszenie funduszy.

Parlament długo przekonywał, że wymóg zwykłej większości w Radzie ostatecznie pozbawi instrument zębów. Rada jest najbardziej zachowawczą z unijnych instytucji, co pokazała podczas procedury art. 7. Państwa członkowskie są po prostu niechętne, by karać się wzajemnie. Na pewno nie zgodzą się na arbitralne traktowanie Polski w obawie, że mogą być następne w kolejce.

Chyba że przez budżetowe weto i opóźnianie pomocy na walkę z koronakryzysem polski rząd straci w Unii ostatnich sojuszników. Na wycofanie się z blokowania funduszy wciąż jest jeszcze szansa. Ostateczny termin na przyjęcie budżetu i Funduszu Odbudowy to szczyt Rady Europejskiej 10-11 grudnia 2020.