Unijna batalia o praworządność. Łamiesz prawo, pieniędzy nie będzie

Udostępnij

– polska socjolog i politolog, specjalistka w zakresie problematyki wschodnioeuropejskiej, od 2012 do 2014 podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych,…

Więcej

Działania Unii wobec krajów łamiących zasady praworządności bywają jedynie bezzębnym narzekaniem. To się kończy. Argument będzie przekonujący: konkretne sankcje finansowe



W styczniu 2019 r. Parlament Europejski zdecydował o uzależnieniu dostępu do funduszy unijnych od stanu praworządności w państwach członkowskich oraz o stworzeniu programu „Obywatele, równość, prawa i wartości” (PPW), który ma wspierać prodemokratyczne działania Europejczyków. Regulacje te mają dla Unii znaczenie strategiczne. Podważanie wspólnych reguł, zwłaszcza w sferze państwa prawa, to dziś jedno z największych zagrożeń dla trwałości Wspólnoty.

 

Zasady nowego programu dla obywateli zostały już zaakceptowane. Ostateczna decyzja w kwestii wielkości funduszy przeznaczonych na ten program, a także sankcji budżetowych najpewniej stanie się częścią rozgrywki wokół kolejnego wieloletniego (na lata 2021-27) budżetu Unii Europejskiej.

 

Organizacje obywatelskie i prodemokratyczne siły polityczne powinny zrobić wszystko, co możliwe, aby kwestie te nie zostały przehandlowane za jakieś inne, bardziej doraźne korzyści. Kluczowy jest też sposób, w jaki nowe rozwiązania będą wdrażane. To praktyka stosowania zadecyduje o tym, czy program „Prawa i wartości” oraz sankcje budżetowe okażą się skuteczne w walce o praworządność w Unii.

 

Na gapę

 

Gdy w czerwcu 2016 r. Brytyjczycy podjęli decyzję o wyjściu z Unii, po raz pierwszy zaczęto stawiać pytanie o możliwość rozpadu Wspólnoty. Dzisiaj takie pytanie powtarza się coraz częściej. Przyczyną nie jest już jednak lęk przed kolejnymi secesjami. Przeciwnie, brexit okazał się skuteczną szczepionką dla wątpiących w sens przynależności do Unii. Obecnie 67 proc. obywateli UE deklaruje, że ich kraj skorzystał na członkostwie. Niemal zupełnie zanikły też wezwania eurosceptycznych polityków do wyjścia ze Wspólnoty. We Włoszech ucichły nawet postulaty opuszczenia przez ten kraj strefy euro.

 

Największym wyzwaniem dla trwałości zjednoczonej Europy są dziś nie „exiterzy”, ale populistyczni i nacjonalistyczni politycy, którzy doszli do wniosku, że skoro już muszą podróżować dalej unijnym pociągiem, to mogą jechać bez biletu i czerpać korzyści z dobrodziejstw UE bez brania na siebie obowiązków wynikających ze stosowania wspólnych reguł.

 

Co więcej, jechanie na gapę nierzadko nie ogranicza się do biernego „wymigiwania się” od obowiązków, lecz przybiera formę agresywnego atakowania Unii od środka. Coraz częściej rządy podważają i dezawuują obowiązujące w Unii prawo, a radykalni politycy wysuwają partykularystyczne roszczenia, uderzające we wspólnotowe zasady. Tego typu działania przybierają czasem formę otwartej antyunijnej kampanii, jak w przypadku rządu węgierskiego, czasami zaś są bardziej zawoalowane i kryją się za sloganami o konieczności reformy Wspólnoty i przywracania państwom członkowskim „należnej” im suwerenności.

Naruszenia regulacji zdarzały się w Unii w przeszłości, nigdy nie przybierały jednak takiej skali i formy. Najbardziej niepokojący jest fakt, że kontestowanie zasad zaczyna dotykać samych fundamentów Unii. Coraz częściej kwestionowane są pryncypia stanowiące niejako serce wspólnoty opartej na prawie: zasady liberalnej demokracji i państwa prawa. Podważanie tych reguł oznacza brak wiarygodności samego mechanizmu stanowienia i egzekwowania wspólnotowego prawa.

 

Jeśli łamanie zasad praworządności stanie się powszechne, może to doprowadzić do paraliżu całego integracyjnego projektu. Wystarczy wyobrazić sobie sytuację, kiedy sądy jednych państw członkowskich zaczną odmawiać respektowania wyroków sądów innych unijnych krajów (np. węgierskich, polskich czy rumuńskich). Takie domino może się szybko wymknąć spod kontroli brukselskich i krajowych decydentów.

 

Mimo powagi sytuacji kwestia odchodzenia od reguł państwa prawa nie jest traktowana jako priorytet przez większość europejskich polityków. Dominuje strategia unikania otwartych wystąpień przeciwko niepraworządnym.

Byłoby jednak dużym nadużyciem powiedzenie, że Unia pozostaje tu całkowicie bezczynna. W ostatnim czasie Komisja Europejska, Parlament, Rada Europejska, a także europejski Trybunał Sprawiedliwości podjęły wiele bezprecedensowych działań dyscyplinujących. Po raz pierwszy w historii Unii uruchomiono – wobec Polski, a potem Węgier – procedurę przywracania praworządności, przewidzianą w artykule 7 traktatu o Unii Europejskiej. Miało to jednak znaczenie głównie symboliczne.

 

Problemem stał się brak konkretnych środków nacisku. Te przewidziane w ramach artykułu 7 okazały się poza zasięgiem, wymagały bowiem konsensualnej decyzji państw członkowskich. Dużo skuteczniejsze były działania realizowane przy wykorzystaniu ścieżki sądowej.

 

W 2017 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoim orzecznictwie de facto przyznał ostatecznie (co dotychczas nie było oczywiste), że wymiar sprawiedliwości w państwach członkowskich podlega jego jurysdykcji. To otworzyło drogę do złożenia przez Komisję w październiku 2018 r. skargi dotyczącej naruszenia unijnych zasad w ustawie o polskim Sądzie Najwyższym. W odpowiedzi w ciągu miesiąca polski rząd wycofał się z kontrowersyjnych zapisów.

 

Mimo tego niewątpliwego sukcesu problem podważania unijnych zasad w obszarze praworządności pozostaje nierozwiązany. W Polsce i na Węgrzech coraz bardziej ograniczana jest niezawisłość wymiaru sprawiedliwości. W niektórych innych krajach członkowskich narastają też wyzwania dla zasad państwa prawa.

 

Unia potrzebuje dzisiaj nowych narzędzi, które pozwolą jej skutecznie egzekwować przestrzeganie prawa. Dlatego tak ważne są wspomniane na początku styczniowe decyzje europarlamentu o powiązaniu wypłat z budżetu UE z praworządnością w państwach członkowskich oraz o utworzeniu PPW. Decyzje te pokazały, że instytucje europejskie dojrzały do tego, aby w kwestii praworządności działać bardziej zdecydowanie i nowatorsko.

 

Sygnalisto, twój czas nadchodzi

 

Wiele rozwiązań przyjętych w ramach PPW jeszcze niedawno uważano za absolutnie nierealistyczne: zbyt rewolucyjne jak na zachowawcze standardy europejskiej biurokracji.

 

Po pierwsze, to jedyny w historii Unii instrument finansowy, który jako główny cel wskazuje obronę i promocję demokratycznych reguł w UE, a nie w krajach trzecich. Przy czym priorytety programu w tej sferze są sformułowane bardzo jednoznacznie; obejmują m.in. wsparcie organizacji pozarządowych, które bronią niezależnego sądownictwa, wolności mediów, zgromadzeń, wolności akademickiej, a także sygnalistów, którzy informują o naruszeniach w tych sferach.

 

Po drugie, bezprecedensowa jest skala przeznaczonych środków: 1,83 mld euro na lata 2021-27. To trzy razy więcej, niż początkowo planowała Komisja Europejska.

 

Dla zobrazowania skali finansowania: gdyby fundusze PPW były podzielone proporcjonalnie do liczby ludności, to na polskie podmioty przypadałoby średnio ok. 9 mln euro rocznie.

 

Najwięcej – 850 mln euro – przeznaczono na część „wartości” (działania prodemokratyczne). Przy czym znaczna część środków ma trafić do organizacji pozarządowych działających na poziomie narodowym, a nawet lokalnym (w części „wartości” ma to być co najmniej 65 proc.). Tym samym uznano formułowany od miesięcy postulat, że demokracji nie da się chronić i budować wyłącznie z poziomu dużych, ponadnarodowych konsorcjów. Kluczowe są tu lokalne organizacje pozarządowe odwołujące się do realiów politycznych i kulturowych danego kraju, a nawet regionu.

 

Po trzecie wreszcie, program wprowadza mechanizm szybkiego reagowania kryzysowego w sytuacji „dramatycznego i nagłego pogorszenia” stanu praworządności w kraju członkowskim. Wówczas KE może otworzyć specjalną, uproszczoną ścieżkę finansowania dla wsparcia prodemokratycznych działań obywatelskich. To wyraźne odejście od stosowanej dotychczas w Unii zasady długoletniego, stabilnego finansowania w stronę elastycznego reagowania na zmieniającą się i nieprzewidywalną rzeczywistość.

 

Będą sankcje

 

W drugim z przyjętych rozporządzeń Parlament Europejski zdecydował, że Komisja będzie mogła zawieszać dostęp do środków lub pozbawiać środków ze wspólnotowego budżetu kraje, w których problemy w sferze praworządności zagrażają rzetelnemu wydawaniu unijnych funduszy.

 

Jako poważne odstępstwa od zasad państwa prawa zdefiniowano m.in. zagrożenia dla niezależności wymiaru sprawiedliwości (w tym zwłaszcza niezawisłości sędziów). Komisja została upoważniona do podjęcia działań restrykcyjnych, jeśli problemy w sferze praworządności zagrożą m.in. funkcjonowaniu wolnego rynku, zasadom konkurencji, transparentności zarządzania finansami, a także ogólnie stosowaniu zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii oraz unii monetarnej.

 

Zakres stosowania nowego mechanizmu może więc być bardzo szeroki. Wykracza on poza kraje, które przyjęły prawo otwarcie uderzające w niezawisłość wymiaru sprawiedliwości (jak Węgry czy Polska), i może objąć państwa, które z powodu nieefektywności instytucji nie są w stanie w wystarczającym stopniu przeciwdziałać korupcji i nadużyciom finansowym.

 

Decyzja o wstrzymaniu środków będzie podejmowana przez Komisję Europejską. Wniosek KE może zostać zawetowany w ciągu miesiąca przez większość parlamentarną lub kwalifikowaną większość w Radzie Europejskiej (55 proc. państw, reprezentujących 65 proc. ludności UE). Procedura została więc zaprojektowana w taki sposób, aby zablokowanie działań KE przez ewentualną koalicję gapowiczów było bardzo trudne.

 

W regulacji duży nacisk położono na pozyskiwanie wszechstronnej i maksymalnie obiektywnej informacji na temat stanu praworządności w krajach członkowskich. Przewiduje się np. powołanie specjalnego panelu eksperckiego, w którego skład wejdzie po jednym ekspercie z każdego państwa członkowskiego, oraz pięciu ekspertów wybranych przez europarlament. Panel ma co roku wypracowywać ocenę stanu praworządności w krajach Unii (decyzje będą podejmowane większością głosów). Będzie on pełnił wobec Komisji funkcję konsultacyjną. W ten sposób powstanie całościowa, regularnie uaktualniana „mapa” stanu praworządności we wszystkich państwach członkowskich.

 

Parlament Europejski przewidział też stworzenie mechanizmu sygnalisty. Odbiorcy funduszy w krajach członkowskich będą mogli informować o nadużyciach, których stali się ofiarą. W tym celu ma powstać specjalny portal zapewniający sygnalistom możliwość bezpiecznego zgłaszania nieprawidłowości, bez narażania ich na „odwet” ze strony ewentualnych sprawców naruszeń.

 

Wreszcie mechanizm powiązania wypłat z budżetu z praworządnością zakłada jak najdalej idącą ochronę ostatecznych odbiorców. Ograniczenie środków z budżetu UE będzie skutkowało zwiększeniem udziału własnego w poszczególnych projektach rządu danego państwa członkowskiego. Władze kraju objętego sankcjami będą musiały wywiązać się ze zobowiązań wobec końcowych biorców dotacji, np. naukowców, studentów czy rolników.

 

Jak przywracać ład?

 

Jeśli nowe rozwiązania wejdą w życie, znacznie poszerzą możliwości Unii w sferze przywracania i utrzymywania reguł państwa prawa i liberalnej demokracji. Działania, które były prowadzone w ramach artykułu 7 (ostrzeżenia, rekomendacje), przestaną być jedynie bezzębnym narzekaniem, ale w razie potrzeby mogą zostać poparte konkretnymi sankcjami finansowymi.

 

Do tego instrumentarium unijne na rzecz praworządności zostało uzupełnione o wymiar obywatelski. To odpowiedź na postulat, że państwa prawa i demokracji nie da się utrzymać w Unii jedynie odgórnie; bardzo ważne jest zaangażowanie w ten proces zwykłych ludzi.

 

Wreszcie łamanie wspólnych reguł niewątpliwie wymaga dyscyplinowania. Równocześnie potrzebne są jednak także długofalowe działania pozytywne, jak np. edukowanie, promowanie konkretnych postaw i wartości. Dotychczas taki wymiar był w politykach unijnych obecny w bardzo ograniczonym stopniu.

 

Jednak do zakończenia procesu legislacyjnego potrzebna jest akceptacja Rady Europejskiej dotycząca mechanizmu warunkowości finansowej oraz wielkości alokacji na PPW. Ta akceptacja będzie zaś uzależniona od negocjacji kolejnego wieloletniego budżetu Unii. Należy się spodziewać, że wśród państw członkowskich znajdzie się kilka takich, które będą zdeterminowane, aby zneutralizować rozwiązania przyjęte przez Parlament Europejski. Będą to przede wszystkim potencjalni adresaci tych mechanizmów: eurosceptyczne rządy naruszające zasady praworządności.

 

Jest niezwykle istotne, aby pozostali gracze nie ulegli pokusie „odpuszczenia” tej właśnie kwestii w zamian za inne, pozornie istotniejsze i intratniejsze zasoby. Wymaga to uwagi ze strony społeczeństwa obywatelskiego, ale także nieustannego podnoszenia problemu praworządności przez wszystkie proeuropejskie siły polityczne.

 

Kluczowy dla procesu przywracania ładu jest jednak sposób, w jaki nowe instrumenty będą wprowadzane w życie.

 

Po pierwsze, to bardzo ważne, aby mechanizm restrykcji finansowych był używany wyłącznie do strategicznego celu, jakim jest przywracanie praworządności. Działania dyscyplinujące nieuchronnie sprowokują dotknięte nimi kraje do formułowania oskarżeń, że są prześladowane z powodu konfliktu interesów z silniejszymi graczami. Dlatego musi być jasne, że pozbawienie funduszów nie ma związku z żadnymi innymi celami politycznymi, jakkolwiek słuszne by się one wydawały.

 

Dla przykładu: w czasie kuluarowych dyskusji nad restrykcjami w dostępie do unijnego budżetu pojawiały się pomysły, aby ograniczeniami można było objąć także kraje, które zachowują się niesolidarnie i odmawiają przyjmowania uchodźców. Szczęśliwie w rozporządzeniu nie ma śladu takiego myślenia. To niezwykle ważne, aby podobne idee nie wkradły się do unijnych działań przy wprowadzaniu w życie nowego mechanizmu.

 

Po drugie, warto, aby od samego początku było jasne, że „restrykcje finansowe” nie są „batem na biednych”, ale w równym stopniu mogą być stosowane wobec wszystkich krajów członkowskich. Politycy z zamożniejszych państw członkowskich powinni unikać, bardzo niebezpiecznej dla jedności UE, narracji „oburzonych donorów” wobec „niesubordynowanych biorców”. Przyjęte w regulacji rozwiązania dotyczące pozyskiwania rzetelnej wiedzy, m.in. powołanie panelu eksperckiego, dają gwarancję, że Komisja będzie dysponowała obiektywną i dogłębną informacją na temat sytuacji w poszczególnych państwach członkowskich.

 

Ryzyko nie polega więc na tym, że restrykcje mogą dotknąć niewinnych, ale że nie wszyscy winni zostaną potraktowani jednakowo. To bardzo ważne, i tutaj pomocne będą oddolne działania obywatelskie, aby KE nie stosowała podwójnych standardów, przymykając oczy na naruszanie praworządności w krajach silniejszych i bardziej wpływowych.

 

Po trzecie wreszcie, przy wprowadzaniu PPW trzeba znaleźć odpowiedź na bardzo ważne pytanie: co zrobić, aby program ten został uznany za „własny” przez jak najszerzej rozumiane środowiska prounijne, równocześnie jednak, aby jego beneficjentami nie stały się podmioty kontestujące podstawy europejskiego ładu prawnego i normatywnego?Innymi słowy, jak wykluczać pasażerów na gapę, utrzymując spójność wobec różnych opcji ideowych, np. progresywnej lewicy i konserwatywnej prawicy.

 

Zwłaszcza kwestia włączenia wszystkich środowisk prounijnych powinna zostać potraktowana bardzo poważnie. Jej zlekceważenie może spowodować, że program, który w założeniu ma sprzyjać integracji i mobilizacji zwolenników zjednoczonej Europy, może doprowadzić do pogłębiania się podziałów między nimi. Zwłaszcza że należy się spodziewać, iż domniemane uprzywilejowanie określonych opcji ideowych będzie celowo wykorzystywane przez tych, którzy poczują się zagrożeni prodemokratycznymi działaniami obywateli.

 

Jest to w istocie pytanie o granice pluralizmu wyznawanych wartości i normy fundamentalne, wobec których tolerancja systemowa już nie obowiązuje.

 

Efektywne stosowanie PPW, ale także innych instrumentów ochrony praworządności, nie jest możliwe bez podjęcia otwartej dyskusji na ten temat. Trzeba wreszcie przyjąć do wiadomości, że głębokie podziały ideowe przebiegają nie tylko między popierającymi ideę eurointegracji i jej przeciwnikami, ale także wśród samych zwolenników UE. Być może czas przyznać, że część z tych różnic (jak np. stosunek do związków partnerskich czy do aborcji) należy po prostu zaakceptować.

 

Równocześnie jednak pluralizm i tolerancja muszą mieć jasne, nieprzekraczalne granice. Niektóre fundamentalne normy, takie jak poparcie dla zasad państwa prawa i niezależność wymiaru sprawiedliwości, powinny być uznawane przez wszystkich i nie mogą podlegać żadnej dyskusji. Taka debata jest dzisiaj w Unii bardzo potrzebna, a jej konkluzje powinny być wzięte pod uwagę przy wypracowywaniu wytycznych dla nowego programu.

 

I sprawa najważniejsza. Decyzje dotyczące sposobu wprowadzania w życie PPW, jak i mechanizmu powiązania wypłat z budżetu z praworządnością, muszą mieć charakter apolityczny i opierać się na obiektywnych i merytorycznych przesłankach.

 

To jednak nie oznacza, że przywódcy europejscy i w krajach członkowskich mają się zupełnie wycofać z tego procesu. Instytucje unijne potrzebują dzisiaj jak najsilniejszej legitymacji politycznej, aby bronić praworządności. Ważne jest, aby w kwestii praworządności politycy wypowiadali się jednoznacznie, i to zarówno w debatach krajowych, jak i na forum unijnym.

 

Potrzebne jest jasne wyartykułowanie, że podejście do zasad praworządności nie może być w Unii uznane za obszar interesów narodowych. Jest to kwestia fundamentalna, bez której projekt integracyjny nie przetrwa. Nowe rozwiązania mają szanse zadziałania tylko wówczas, gdy proeuropejska większość (przywódców i zwykłych obywateli) nie będzie stała biernie z boku i liczyła, że problem rozwiążą za nią inni, lecz aktywnie włączy się w bronienie wspólnych europejskich zasad.

 

Źródło: http://wyborcza.pl/magazyn/7,124059,25133614,unijna-batalia-o-praworzadnosc-lamiesz-prawo-pieniedzy-nie.html. Dziękujemy za możliwość przedruku.

 


 

Kwestie dotyczące praworządności w Polsce oraz w całej Unii Europejskiej będziemy dalej monitorować oraz wyjaśniać na łamach Archiwum Osiatyńskiego, a także – po angielsku – na stronie Rule of Law in Poland.

 

Podoba Ci się ten artykuł? Zapisz się na newsletter Archiwum Osiatyńskiego. W każdą środę dostaniesz wybór najważniejszych tekstów, a czasem również zaproszenia na wydarzenia.



Autor


– polska socjolog i politolog, specjalistka w zakresie problematyki wschodnioeuropejskiej, od 2012 do 2014 podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych,…


Więcej

Opublikowany

3 września 2019





Inne głosy w debacie



Inne artykuły tego autora

01.09.2019

Pełczyńska-Nałęcz: Bez praworządnego państwa bezpieczeństwo Polski w nowym świecie zagrożone

04.04.2019

Praworządność w Unii poza politycznymi podziałami. Sankcje budżetowe i nowy program dla obywateli

20.03.2019

Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz: Unijne środki na praworządność poza politycznymi podziałami



Wesprzyj nas!

Archiwum Osiatyńskiego powstaje dzięki obywatelom i obywatelkom gotowym bronić państwa prawa.


10 
20 
50 
100 
200