„Najważniejsze to dać gwarancję, że prokuratura jest niepartyjna, niepolityczna. […] Dzisiaj tak nie jest, dzisiaj minister sprawiedliwości jest także prokuratorem generalnym, dlatego składamy ustawę, w której gwarantowany będzie rozdział prokuratury od Ministerstwa Sprawiedliwości” – powiedział Grzegorz Schetyna na konferencji prasowej w środę 21 sierpnia.

Zdaniem lidera opozycji oraz niezależnych sędziów i prokuratorów upolityczniona przez PiS prokuratura nie przeprowadzi bezstronnego śledztwa w sprawie tzw. afery Piebiaka.

Dymisji Ziobry i rozdzielenia funkcji ministra i prokuratora domagają się też NGO – w petycji i proteście pod Kancelarią Premiera zapowiedzianym na poniedziałek 26 sierpnia.

Bo informacje ujawnione przez Onet i „Wyborczą” wskazują, że mamy do czynienia z jedną z największych afer rządu PiS. Z inspiracji wysoko postawionych urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości miała działać hejterska szajka. Jej cel? Nakręcanie internetowej kampanii oszczerstw wobec sędziów krytykujących „reformy” partii Kaczyńskiego.

Ale PiS, który sam doprowadził do złączenia funkcji ministra i zwierzchnika prokuratury, nie chce słyszeć o jakichkolwiek zmianach. Na deklarację Schetyny szybko zareagowali rzecznicy partii. Anna Czerwińska i jej zastępca Radosław Fogiel stwierdzili, że pomysł rozdzielenia tych funkcji „budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej”.

Konstytucja zakazuje?

Konstytucja rzeczywiście obliguje Radę Ministrów do dbania o wewnętrzne bezpieczeństwo i porządek publiczny – w art. 146. Czy wynika z niego jednoznaczny zakaz rozdzielania funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości bądź nakaz ich połączenia? Nie wynika.

Zdaniem Fogla funkcje, które pełni prokuratura, „w sposób oczywisty należą do tego zakresu zapewniania bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, więc wyłączenie tych kompetencji spod jurysdykcji Rady Ministrów byłoby pójściem wbrew temu, co ustrojodawca, twórcy konstytucji mieli na myśli”.

Nawet jeżeli uznamy, że konstytucja rzeczywiście wymaga, by Rada Ministrów sprawowała kontrolę nad prokuraturą, rozdział funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości nie musi oznaczać zupełnego braku kontroli.

Gdy rozdzielenie funkcjonowało, w latach 2010-2016, niezależny prokurator generalny składał premierowi coroczne sprawozdania. Premier mógł je odrzucić i wnioskować o odwołanie prokuratora przez Sejm.

Nieprawdą jest zatem kolejna teza wicerzecznika PiS, jakoby propozycja Schetyny była wyrazem „niepokojącej tendencji do wyjmowania kolejnych instytucji, kolejnych obszarów spod kontroli parlamentarnej i demokratycznej”.

Konieczna reforma

PiS zasłania się konstytucją, którą sam wielokrotnie podeptał przy „reformach” sądownictwa czy nowelizacji kodeksu karnego.

Tymczasem to właśnie realizacja konstytucyjnej zasady „demokratycznego państwa prawnego” (art. 2) przyświecała reformie rządu PO z 2010 roku, która rozdzieliła funkcje prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości.

Celem było uniezależnienie prokuratury od innych organów władzy i nacisków politycznych. Oraz zbliżenie sposobu jej funkcjonowania do standardów międzynarodowych, sformułowanych przez ONZ i Radę Europy.

Reformę i „odpolitycznienie” postulowała też m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Po zmianach, w latach 2010-2016 prokurator generalny wybierany był w konkursie na jedną, sześcioletnią kadencję i obowiązywał go zakaz aktywności politycznej.

Na straży niezależności prokuratorów stała Krajowa Rada Prokuratury, która musiała wyrazić zgodę na odwołanie danego śledczego ze stanowiska przed końcem kadencji.

Jak za pierwszego Ziobry

„Nasz projekt ustawy był odpowiedzią na aktywności ministra Ziobro w latach 2005-2007. Doprowadziliśmy do tego, że udało się te instytucje rozdzielić. Dzisiaj sytuacja powtarza się jeden do jednego” – mówił na konferencji Schetyna.

W kampanii z 2015 roku PiS obrał sobie za cel przywrócenie stanu sprzed 2010 roku. Była to jedna z pierwszych reform nowego rządu, przygotowana i przegłosowana na przełomie lat 2015 i 2016. Nowa ustawa o prokuraturze weszła w życie 4 marca 2016. Przede wszystkim ponownie złączono stanowiska ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego – obydwa ponownie przypadły Zbigniewowi Ziobrze.

„Tego typu rozwiązanie, gdzie te funkcje są połączone, funkcjonuje w wielu krajach na świecie, są odpowiednie bezpieczniki wbudowane w system: jest możliwość wyłączenia się prokuratora generalnego, jest ostatecznie również nadzór sądów nad decyzjami prokuratur”– tłumaczył na konferencji w środę wicerzecznik PiS.

W rzeczywistości Polska jest pod tym względem dość osamotniona. W Unii Europejskiej nie ma drugiego kraju, w którym stanowisko ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego sprawowałaby ta sama osoba. Jest tak za to na przykład w Chinach, Iranie, Ghanie, Nigerii, USA czy Kanadzie.

Upolitycznienie prokuratury

Ale oddanie ministrowi Ziobrze władzy nad prokuraturą to nie jedyna zmiana wprowadzona w 2016 roku. Reforma poszła znacznie dalej.

Po zmianach PiS:

• Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powołuje i odwołuje szefów prokuratur regionalnych, okręgowych i rejonowych (art. 15 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze);
• Zniesiono kadencyjność szefów i zastępców szefów jednostek prokuratury wszystkich szczebli, która miała gwarantować ich niezależność;
• Zniesiono konkursy na wyższe stanowiska w prokuraturze, co pozwala Prokuratorowi Generalnemu na przeprowadzanie dowolnych zmian kadrowych w dowolnym czasie.

Takie poszerzenie uprawnień zaalarmowało m.in. Rzecznika Praw Obywatelskich. Adam Bodnar zaskarżył ustawę do Trybunału Konstytucyjnego. Argumentował, że jest niezgodna z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 oraz z art. 149 ust. 1 Konstytucji.

Bo m.in. nakazuje prokuratorom wykonywać polecenia ministra, sprawującego urząd prokuratora generalnego, uprawnia ministra sprawiedliwości do uchylenia decyzji prokuratora oraz do udostępniania informacji z konkretnej sprawy osobom, które nie są urzędnikami publicznymi.

Bodnar przypomniał też, że prokurator nie może być posłem ani czynnym politykiem. Tymczasem takie obostrzenia nie obowiązują ministra-prokuratora Zbigniewa Ziobry. „Jako polityk jest wręcz zobowiązany realizować interesy swojego ugrupowania politycznego, a jako członek rządu – do wdrażania polityki ustalonej przez Radę Ministrów” – pisał RPO.

Opłakane skutki

Według wicerzecznika PiS prokuratura bez nadzoru ministra jest bardziej podatna na uwikłanie „w różnego rodzaju lokalne interesy, kliki”. Trzy lata działalności Ziobry pokazują jednak, że jest odwrotnie.

Efekty zmian monitoruje serwis „Państwo-PiS”. O tym jak funkcjonuje zreformowana przez PiS prokuratura pisaliśmy też wielokrotnie w OKO.press, m.in. w podsumowaniu raportu „Prokuratura pod specjalnym nadzorem. Kadry i postępowanie »dobrej zmiany«”. Raport pokazuje, że po 2016 roku Ziobro obsadził najważniejsze stanowiska prokuratorskie przychylnymi sobie prawnikami – sprawdzonymi współpracownikami z lat 2005-2007,  zrzeszonymi w jego własnej „kuźni kadr” – stowarzyszeniu Ad Vocem.

Nowe elity prokuratorskie to też niejednokrotnie osoby blisko związane z innymi politykami PiS – członkowie rodzin, byli i obecni małżonkowie. Autorzy raportu wyliczają przykłady obsadzania stanowisk wiernymi prokuratorami niższego szczebla, a także degradacji osób „niewygodnych”.

To, że prokuratura podporządkowana Zbigniewowi Ziobrze działa zgodnie z interesem rządzącej partii, widać choćby w przypadku „afery Srebrnej”. Śledztwo w tej politycznie wrażliwej sprawie od wielu miesięcy stoi w miejscu. Były już wiceminister Piebiak niedawno wprost przyznał w wiadomości do Małej Emi: „za dobro nie karzemy”.

Kwestia ustrojowa

W dyskusji nad rozdziałem funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości ścierają się dwie wizje ustroju państwa. Konstytucja z 1997 roku (w przeciwieństwie do tej z roku 1952) nie wspomina wprost o ulokowaniu prokuratury. Nie zakazuje więc ani nie nakazuje połączenia tych dwóch stanowisk, co daje rządzącym pewną swobodę decyzji.

Problem leży jednak gdzie indziej: w zagwarantowaniu, że prokuratura nie będzie podważała zaufania obywateli do państwa, a Polska pozostanie demokratycznym państwem prawnym. Wymaga to, by prokuratorzy nie doświadczali politycznych nacisków ze strony władzy.

Polskę obligują do tego organizacje międzynarodowe – Rada Europy i Organizacja Narodów Zjednoczonych. W rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 2000 roku czytamy, że państwa członkowskie muszą zadbać m.in, by:

• rekrutacja, awans zawodowy i delegacje prokuratorów odbywały się na podstawie sprawiedliwych i obiektywnych kryteriów, wykluczających faworyzowanie danej opcji politycznej;
• postępowania dyscyplinarne wobec prokuratorów przebiegały w zgodzie z prawem i w oparciu o obiektywną ocenę ich działalności.

„Państwa zapewniają, by prokuratorzy mogli wykonywać swoje funkcje bez zastraszania, utrudniania, nękania, niewłaściwej ingerencji lub nieuzasadnionego narażenia na odpowiedzialność cywilną, karną lub inną” – czytamy w przewodniku Międzynarodowego Stowarzyszenia Prokuratorów pod egidą ONZ.

Zasady te uparcie narusza prokuratura kierowana przez Zbigniewa Ziobrę. Pisaliśmy o tym np. w kontekście dyscyplinarek dla niezależnego prokuratora Krzysztofa Parchimowicza.

Ziobro do dymisji?

Rozdział funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości jest jednym z głównym postulatów akcji „Ziobro musi odejść” organizowanej przez stowarzyszenie Akcja Demokracja.

W jej ramach aktywiści przygotowali petycję nawołującą do dymisji ministra-prokuratora po aferze Piebiaka.

W poniedziałek 26 sierpnia w Warszawie odbędzie się protest pod Kancelarią Premiera. Kolejne demonstracje zapowiedziano w Częstochowie, Poznaniu i Wrocławiu.

„Domagamy się dymisji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego Zbigniewa Ziobry. Żądamy rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Domagamy się pilnego, niezależnego śledztwa, które wyjaśni ataki na sędziów, płynące z ministerstwa sprawiedliwości” – piszą autorzy petycji.

Pytani o dymisję Ziobry rzecznicy PiS powtórzyli w środę – takich planów nie ma. Radosław Fogiel stwierdził, że fakt, że minister sprawuje władzę nad prokuraturą, która ma badać aferę Piebiaka, nie wpłynie negatywnie na jakość dochodzenia.

W OKO.press pisaliśmy, że sprawa trafiła do Prokuratury Okręgowej w Warszawie, którą zawiaduje zasłużony dla „dobrej zmiany” prokurator Paweł Blachowski.

Kwestie dotyczące praworządności w Polsce oraz w całej Unii Europejskiej będziemy dalej monitorować oraz wyjaśniać na łamach Archiwum Osiatyńskiego, a także – po angielsku – na stronie Rule of Law in Poland.

Podoba Ci się ten artykuł? Zapisz się na newsletter Archiwum Osiatyńskiego. W każdą środę dostaniesz wybór najważniejszych tekstów, a czasem również zaproszenia na wydarzenia.