Podstawą procedury dyscyplinującej (ang. infringement procedure) jest art. 258 Traktatu o Unii Europejskiej, dotyczący złamania zobowiązań traktatowych. W przeciwieństwie do artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej i procedury kontroli praworządności, jest to ścieżka sądowa, a nie polityczna.

 

Procedura stosowana jest wobec krajów, które złamią obowiązujące prawo unijne i może doprowadzić do postawienia kraju członkowskiego przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.

 

Traktaty przewidują jej dwa warianty: w podstawowym skargę do unijnego sądu wnosi Komisja. Instytucja ta nazywana jest strażniczką prawa unijnego ze względu na postanowienia art. 17 TUE, w myśl którego nadzoruje ona stosowanie prawa Unii przez państwa członkowskie. Skarga może być również wniesiona przez inne państwo członkowskie, jednak sytuacja taka ma miejsce niezwykle rzadko – dotychczas zapadły jedynie cztery wyroki w takim postępowaniu.

 

Procedura z art. 258 TFUE składa się z trzech etapów:

 

1. Wysłanie „formalnego ostrzeżenia” (ang. letter of formal notice) przez Komisję do kraju członkowskiego – od tego momentu można mówić o „wszczęciu postępowania przez Komisję.”
2. Wystosowanie przez Komisję „uzasadnionej opinii” (ang. reasoned opinion), w której wyznaczony jest ostateczny termin usunięcia naruszenia.
3. W razie dalszego naruszania prawa unijnego, wniesienie przez Komisję skargi przeciwko państwu członkowskiemu do Trybunału.

 

Państwo ma obowiązek wykonania wyroku Trybunału. Jeśli się do niego nie zastosuje, Trybunał Sprawiedliwości może nałożyć na kraj karę finansową (art. 260 ust. 2 TFUE).

 

Do tego – zanim zapadnie wyrok – Komisja ma możliwość wnioskowania do Trybunału Sprawiedliwości o tzw. środki tymczasowe – np. nakaz zamrożenia wprowadzanych zmian w prawie pod groźbą kar finansowych.

 

Jest to zatem procedura dość skuteczna, gdyż daje Unii realne instrumenty zmuszenia państwa do usunięcia naruszenia.

 

Przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej toczy się obecnie pięć postępowań wobec Polski:

 

• sprawa C‑441/17 dotycząca wycinki w Puszczy Białowieskiej,
• sprawa C-127/17, w której zarzuca się Polsce, że naruszyła unijną dyrektywę ustanawiającą maksymalne dopuszczalne wymiary i obciążenia dla niektórych pojazdów drogowych,
• sprawa C-530/16, w której zarzuca się Polsce naruszenie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych,
• sprawa C-526/16, w której zarzuca się Polsce naruszenie dyrektywy 2011/92 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne,
• sprawa C-336/16, w której zarzuca się Polsce naruszenie dyrektywy w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy.

 

Ponadto Komisja podjęła decyzję o wniesieniu do Trybunału skarg w dwóch głośnych medialnie sprawach:

 

• w sprawie nieprzyjęcia uchodźców z procedury relokacyjnej (decyzja Komisji o wniesieniu sprawy z 7 grudnia 2017 r.),
• w sprawie ustawy o sądach powszechnych (decyzja Komisji o wniesieniu sprawy z 20 grudnia 2017 r.),

 

Służby Komisji Europejskiej powinny wnieść skargi do Trybunału w terminie dwóch miesięcy od podjęcia decyzji przez Komisję.

 

Artykuł 258 TFUE przewiduje bardzo ogólnie, że Komisja może wszcząć postępowanie, jeśli państwo członkowskie „uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów.” W grę wchodzą zatem wszelkiego rodzaju naruszenia przez wszystkie organy państwa.

 

Warto wskazać w kontekście sprawy polskiej, że poprzednia wersja tego przepisu mówiła o uchybieniu „jednemu z zobowiązań na mocy niniejszego Traktatu”. Zmiana wprowadzona Traktatem z Lizbony (wszedł w życie 1.12.2009 r.) – wprowadzenie liczby mnogiej – umożliwiła pozywanie państwa również za naruszenie postanowień drugiego, ogólniejszego traktatu – TUE. Stąd Komisja w postępowaniu w sprawie ustawy o sądach powszechnych zarzuca Polsce naruszenie art. 19 TUE (zobacz poniżej).

 

W jaki sposób Komisja dowiaduje się o naruszeniach prawa unijnego?

 

Komisja może powziąć informację o naruszeniach prawa unijnego przez państwo członkowskie z każdego źródła, w praktyce można wskazać jednak dwa główne sposoby.

 

Po pierwsze ta, licząca ponad 32 000 urzędników, instytucja sama kontroluje stan przestrzegania prawa unijnego, zwłaszcza terminowej implementacji dyrektyw. Przykładowo państwa są obowiązane wprowadzać do systemu informację o aktach przyjętych w wyniku implementacji, stąd dzień po upływie tego terminu urzędnik Komisji widzi, które państwa nie podjęły wymaganych prawem działań.

 

Drugim bardzo istotnym źródłem informacji są jednostki – obywatele, organizacje i przedsiębiorstwa, które mogą złożyć skargę do Komisję o odkrytym przez nich naruszeniu prawa unijnego.

 

Wagę zawiadomień od jednostek widać w statystykach. Przykładowo w 2016 r.  1/3 dochodzeń została wszczęta właśnie w wyniku informacji uzyskanej od obywateli (270 postępowań). Przy czym liczba zawiadomień jest znacznie wyższa, gdyż w 2016 r. skarg od jednostek wpłynęło aż 3 783 (głównie przeciwko Włochom, Hiszpanii i Francji), z czego jednak 3 026 spraw zostało zamkniętych z powodu braku naruszenia (2253), pozostawania sprawy poza kompetencjami Komisja (86), braku spełnienia wymogów skargi (667) lub wycofania skargi (20).

 

Prawo czy obowiązek wnoszenia skargi?

 

Wniesienie skargi mieści się w uprawnieniach dyskrecjonalnych Komisji, co oznacza, że ona sama decyduje, w których sprawach podejmuje działania.

 

Sposób selekcji spraw przez Komisję w aktualnym składzie – pod przewodnictwem Jean-Claude Junckera (lata 2014-2019) jest pochodną motta tej Komisji, która ma być „większa i odważniejsza w odniesieniu do istotnych kwestii, a w kwestiach mniejszej wagi – mniejsza i skromniej działająca”. W raporcie z 2016 r. Komisja w związku z tym poinformowała, że w pierwszej kolejności będzie zajmowała się najpoważniejszymi naruszeniami prawa Unii i zidentyfikowała cztery rodzaje takich spraw:

 

• przypadki, w których państwa członkowskie nie dopełniły obowiązku zgłoszenia krajowych środków transpozycji lub w których na mocy tych środków dokonano transpozycji dyrektyw do prawa krajowego w sposób nieprawidłowy;
• w których państwa członkowskie nie dopełniły obowiązku zastosowania się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości, jak określono w art. 260 ust. 2 TFUE;
• w których wyrządziły one poważną szkodę interesom finansowym Unii;
• lub naruszyły wyłączne kompetencje Unii, jak określono w art. 2 ust. 1 TFUE w związku z art. 3 TFUE.

 

Rodzaje naruszeń, które mogą być podstawą skargi

 

Artykuł 258 TFUE przewiduje bardzo ogólnie, że Komisja może wszcząć postępowanie, jeśli państwo członkowskie „uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów.” W grę wchodzą zatem wszelkiego rodzaju naruszenia przez wszystkie organy państwa.

 

Sama  Komisja dzieli na cztery kategorie: brak terminowej notyfikacji środków przyjętych w transpozycji dyrektywy, niezgodność prawa krajowego z wymogami zawartymi w dyrektywach, naruszenie traktatów, rozporządzeń i decyzji, nieprawidłowe zastosowanie lub brak zastosowania prawa unijnego przez organy krajowe.

 

W 2016 r. Komisja wszczęła 986 nowych postępowań poprzez wysłanie formalnego ostrzeżenia, wydała 292 uzasadnione opinie i wniosła do Trybunału 31 spraw. Najwięcej postępowań dotyczyło rynku wewnętrznego i ochrony środowiska. W stosunku do Polski liczby te wynosiły: 43 formalne ostrzeżenia, 12 uzasadnionych opinii i 4 skargi do Trybunału.

 

Oczywiście nie wszystkie skargi wnoszone przez Komisję do Trybunału kończą się wyrokiem uznającym naruszenie. Państwa mogą się bronić w oparciu o prawo unijne – często przewiduje ono wyjątki, na przykład w przypadku swobód rynku wewnętrznego i dopiero Trybunał ostatecznie rozstrzyga, kto miał rację. Przykładowo w 2016 r. Trybunał wydał 28 wyroków w sprawie naruszeń, z czego rację Komisji przyznał w 23 sprawach. Dobrym przykładem jest też Polska – w latach 2012-2016 najwięcej skarg wniesiono właśnie przeciwko temu państwu (30 skarg, podczas gdy przeciwko Grecji i Niemcom – po 24), najwięcej wyroków uwzględniających skargę zapadło jednak przeciwko Włochom (19) oraz Hiszpanii i Grecji (po 18). Wyroków uznających, ze Polska naruszyła zobowiązania zapadło w tym okresie 16.

 

Wyrok i co dalej?

 

Konstrukcja postępowania przed Trybunałem zakłada dobrą wiarę państwa i ma na celu ustalenie, czy dopuściło się ono naruszenia, stąd wyrok ma charakter deklaratoryjny i traktat (poza jednym wyjątkiem) nie przewiduje żadnych kar pieniężnych.

 

Państwa mają natomiast obowiązek wykonania wyroku Trybunału (art. 260 ust. 1 TFUE), a niedopełnienie tego obowiązku może już skutkować poważnymi sankcjami finansowymi.

 

W razie niewykonywania wyroku Komisja musi przeprowadzić przeciwko państwu ponowne postępowanie, którego przedmiotem jest niewykonanie wyroku. Po wysłaniu państwu formalnego ostrzeżenia, Komisja może wnieść sprawę ponownie do Trybunału proponując nałożenie ryczałtu i/lub kary pieniężnej. W takim przypadku ryczałt powinien być zapłacony natychmiast, a okresowa kara pieniężna do czasu usunięcia naruszenia stwierdzonego w pierwszym wyroku.

 

Konieczność przeprowadzenia drugiej procedury zdarza się rzadko. W praktyce większość państw wykonuje wyrok Trybunału – dostosowuje swoje prawodawstwo do prawa Unii, jednak pod koniec 2016 r. otwartych było 95 postępowań, w których Komisja uważała, że państwo nie dostosowało się do wyroku, z czego 3 zostały wniesione po raz drugi do Trybunału. Najwięcej spraw dotyczyło wówczas Grecji (14), Hiszpanii (8) i Niemiec i Włoch (po 7). W 2016 r. Trybunał wydał też w oparciu o art. 260 ust. 2 TFUE dwa wyroki nakładając kary: na Grecję (C-584/14) i Portugalię (C-557/14). W tym pierwszym przypadku ryczałt wynosił 10 milionów euro, a okresowa kara pieniężna 30 000 euro za każdy dzień zwłoki w usunięciu naruszenia, a w przypadku Portugalii odpowiednio 3 miliony euro i 8 000 euro za każdy dzień zwłoki.

 

Traktat z Lizbony wprowadził istotną nowość – postanowienia przewidujące możliwość nakładania sankcji finansowych już w pierwszym wyroku w razie uchybienia obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą.

 

Ocena skuteczności procedury z art. 258 TFUE w kontekście naruszania zasady praworządności

 

Pewne spory budzi kwestia, czy procedura z artykułu 258 TFUE może być używana w razie naruszenia przez państwo art. 2 TUE. Przepis ten wymienia wartości, na których opiera się Unia i które są wspólne państwom członkowskim, m.in. demokracji, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka.

 

Biorąc pod uwagę istnienie procedury z art. 7 TUE (i procedury kontroli praworządności opartej na komunikacie Komisji z 2014 r.) oraz ograniczony zakres postępowania z art. 258 TFUE (do spraw wchodzących w zakres prawa unijnego) wydaje się, że nie jest to podstawowe narzędzie dyscyplinowania państwa w przypadku naruszania przez nie praworządności.

 

Z pewnością procedura ta może i powinna być używana punktowo – do wykrywania uchybień zobowiązaniom traktatowym, jednak skargi takie często dotyczą jedynie wycinka problemu, nie zawsze najważniejszego dla istoty praworządności i mogą powodować nawet, że opinia publiczna odnosi wrażenie, że Unia Europejska unika sedna sprawy.

 

Przykładami takich spraw są postępowania przeciwko Węgrom i Polsce.

 

W przypadku regulacji węgierskich obniżających nagle i znacznie (z 70 do 62 lat) obligatoryjny wiek przejścia na emeryturę sędziów i prokuratorów, to mimo iż celem tej regulacji było wyeliminowanie części sędziów z orzekania, Komisja w ogóle nie odnosiła się do zasady praworządności, lecz zarzuciła przepisom jedynie, że naruszają art. 2 dyrektywy 2000/78 w zakresie, w jakim wprowadzają dyskryminację ze względu na wiek (sprawa C-286/12).

 

Natomiast w uzasadnionej opinii w sprawie przeciwko Polsce dotyczącej zmiany ustawy o sądach powszechnych. Komisja oprócz zarzutu dyskryminacji ze względu na płeć, formułuje już ogólniejszy zarzut wobec przepisów uprawniających Ministra Sprawiedliwości do uznaniowego przedłużania kadencji sędziów, którzy osiągnęli wiek emerytalny oraz do uznaniowego odwoływania i powoływania prezesów sądów. Wskazuje, że sądy krajowe na mocy art. 19 TUE pełnią funkcję sądów unijnych i naruszenie ich niezależności stanowi naruszenie tego przepisu w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych dotyczącym prawa do rzetelnego procesu. Również jednak nie odwołuje się w ogóle do art. 2 TUE.

 

W razie (ryzyka) stałego i poważnego naruszania zasady praworządności właściwsza od art. 258 TFUE wydaje się zatem procedura z art. 7 TUE. Przyrównując tę sytuację do świata sportu, jeśli w trakcie mistrzostw w piłkę nożną jedna z drużyn zaczyna nagle grać w rugby, to żółta, czy czerwona kartka może nie być najodpowiedniejszym narzędziem do jej zdyscyplinowania. W takim przypadku interwencja powinna wypłynąć od organizatorów rozgrywek, czyli w przypadku Unii od państw członkowskich, zebranych w Radzie lub Radzie Europejskiej. Do czasu takiej decyzji można i należy jednak karać niesforną drużynę za naruszenia poszczególnych reguł gry, co też Komisja i Trybunał czynią.