Odpowiedzialność konstytucyjna – „miecz Damoklesa” czy tylko „miecz papierowy”?

Udostępnij

prof. zw. dr hab., Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu

Więcej

Nie bądźcie bezpieczni, prawdziwa demokracja i wolni obywatele w wolnym kraju oraz wolna prasa zapamiętają wam najgroźniejsze delikty i naruszenia, i może późno, ale was z tego nieuchronnie rozliczy, bo żadna władza nie stoi ponad prawem i tam gdzie jest władza, tam realnie musi istnieć i odpowiedzialność! - kończy swój esej przestrogą dla polityków prof. Zbigniew Witkowski, dziekan Wydziału Prawa Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.



Prof. Witkowski pokazuje jak władza się degeneruje, jakie są mechanizmy jej alienacji od społeczeństwa. I jak łatwo te procesy zachodzą, oraz jak trudno jest korzystać z demokratycznych narzędzi kontroli i karania rządzących.

 

Pisze: „Władza deprawuje, ale i upaja, i to bez względu na czas jej trwania. Gdy trwa krótko rodzi jeszcze silniejszą pokusę, bowiem przysłowiowa »okazja« może się już nigdy nie powtórzyć.”

 

Jest też pewna prawidłowość, którą zauważa autor i która owocuje dobrze znaną nam wszystkim jednostką chorobową: „Władza tym bardziej deprawuje, gdy pewien układ polityczny już »osiadł«, utrwalił się i swoje wpływy, stając się bezwładny. Ta sytuacja jest o tyle niebezpieczna, że generuje powoli ale systematycznie zjawisko zwane klientelizmem politycznym.” To rak, który niszczy zdrową tkankę życia publicznego.

 

Prof. Witkowski przypomina też, że „w sytuacji gdy klasa polityczna nie zapewnia obywatelowi ani jego potrzeby ekspresji, ani poczucia, że jest on trwałym składnikiem, czy immanentną częścią procesu demokratycznego, u obywateli nieuchronnie rodzi się pojęcie »świata niechcianej władzy«, koduje się w ich umysłach i ugruntowuje niewiara w procedury demokratyczne i w jej instytucje”.

 

Jeśli do tego dołożymy pozorną kontrolę władzy – nieobiektywną, zależną i nieskuteczną – to odpowiedzią na to wszystko ze strony obywateli jest „zobojętnienie dla spraw polityki, a z czasem tzw. astensjonizm, a więc programowe zdystansowanie się wobec polityków oraz procedur i instrumentów demokracji czego symptomem staje się zwłaszcza stała, słaba frekwencja wyborcza.”

 

Skąd my to znamy. Ale autor nie traci nadziei, zadaje pytanie: Jakie jest antidotum na taką sytuację ? I odpowiada:„Poważne traktowanie idei odpowiedzialności w ogóle, a odpowiedzialności konstytucyjnej w szczególności. Aprobata dla idei odpowiedzialności konstytucyjnej musi pociągać za sobą więc zaaprobowanie bezwzględne i bez jakichkolwiek wyjątków przesłania »gdzie władza, tam odpowiedzialność«!

 

Jak skonstruować taki system kontroli, aby był skuteczny i jakie są z tym problemy? O tym dowiemy się z dalszych ciekawych rozważań toruńskiego konstytucjonalisty.

 

Zachęcamy Państwa do lektury eseju prof. Witkowskiego (poniżej), bo dzięki niemu możemy lepiej, głębiej zrozumieć co się dzieje w świecie wartości i polityki, które nas otaczają.

 

Odpowiedzialność konstytucyjna – „miecz Damoklesa”, czy tylko „miecz papierowy”? [1]

 

„Nikt nie jest legitymowany do sprawowania władzy suwerena wyłącznie, a więc żaden organ nie może pretendować do wyrażania i reprezentowania wyłącznie i samodzielnie suwerenności Narodu” [2].

 

Pokusa elit politycznych , by nie przejmować się tym przykazaniem nowoczesnego konstytucjonalizmu była i nadal jest jednak olbrzymia. A przecież już Publius Cornelius Tacitus (Tacyt, 56-120 r.), rzymski historyk, pisał o władzy jako namiętności gorętszej niż wszystkie inne razem wzięte (Cupido dominandi cunctis affectibus flagrantior est). To on przestrzegał, że Avaritia et arrogantia praecipua validiorum vitia czyli, że „chciwość i bezczelność to główne wady możnych” oraz że Honores mutant mores czyli, że „zaszczyty zmieniają obyczaje”. To on przestrzegał, że „zepsute państwo mnoży ustawy”(Corruptissima republica plurimae leges) oraz że „tylko głupcy nazywają samowolę wolnością”. To Tacyt wreszcie pisał Nulla potentia super leges esse debet a więc, że „żadna władza nie stoi ponad prawem”.

 

W II połowie XIX wieku słynna stała się fraza napisana przez lorda Johna Dahlberga-Actona, angielskiego polityka, historyka i filozofa polityki w liście z 3 kwietnia 1887 r. do biskupa Mandelli Creightona – Power tends to corrupt, absolute power corrupts absolutely czyli, że „każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje absolutnie”. Fraza ta urosła wręcz do rangi klasycznego aforyzmu politycznego epoki a nawet aforyzmu ponadczasowego.

 

A wreszcie w opisywanym kontekście problemu często przywołuje się kazus wypowiedzi prezydenta USA Thomasa Jeffersona (1743-1826), który o władzy mówił jako o instytucji której „nie wolno ufać i która powinna być surowo kontrolowana przez czynniki niezależne”.

 

Pewnie dałoby się przywołać jeszcze co najmniej kilkanaście, jeśli nie kilkadziesiąt wypowiedzi równie błyskotliwych z innych epok, ale nie uczynimy tego, bowiem wskazane aforyzmy wystarczą dla sformułowania ponadczasowej wytycznej dla wszystkich polityków i nie tylko dla nich. W istocie dla tych, którzy sprawują władzę, jak i dla tych, którzy władzy tej podlegają. Sentencja w wersji łacińskiej winna brzmieć tak oto: Ubi imperium, ibi responsibility – „gdzie władza, tam odpowiedzialność”!

 

Władza i jej siła

 

Władza deprawuje, bo generuje zepsucie i kreuje absolutny cynizm i próżność jej piastunów. Jest siłą motywującą bardziej niż niejeden narkotyk, bo daje poczucie siły i wielką satysfakcję, ale i paradny blichtr, splendor, pochlebstwa, dostęp do ułatwiających wszystko, wszelkich salonów władzy, czyli do tzw. towarzystwa, a więc do kontaktów oraz do… pieniędzy!

 

Władza deprawuje, ale i upaja, i to bez względu na czas jej trwania. Gdy trwa krótko rodzi jeszcze silniejszą pokusę, bowiem przysłowiowa „okazja” może się już nigdy nie powtórzyć.

 

Władza tym bardziej deprawuje, gdy pewien układ polityczny już „osiadł”, utrwalił się i swoje wpływy, stając się bezwładny. Ta druga sytuacja jest o tyle niebezpieczna, że generuje powoli ale systematycznie zjawisko zwane klientelizmem politycznym. W orbicie wpływów polityków na stałe zajmują miejsca ludzie biznesu i ich wysłannicy, przeróżni lobbyści przekraczający dopuszczalne prawem granice działania z naruszeniem interesu publicznego [3], ale i rozmaite indywidua potrzebujące ich wsparcia w urzędach państwa na różnych jego poziomach, pośrednictwa w nawiązywaniu kontaktów, w dostępie do informacji i procedur decyzyjnych (także parlamentarnych czy rządowych), w uzyskiwaniu kontraktów, ulg, koncesji, dotacji, subwencji czy zezwoleń.

 

W zamian owi klienci polityczni zawsze, ale zwłaszcza na czas wyborów, gotowi są wykładać politykom duże nawet pieniądze, bywa że bardzo duże.

 

Stabilizacja wykreowanego „układu politycznego” często prowadzi do zjawiska demokracji zablokowanej, w której opozycja zostaje zepchnięta na margines życia politycznego zarówno na szczeblu lokalnym, jak i na szczeblu centralnym.

 

Taki stan rzeczy urzeczywistniony na szczeblu centralnym państwa staje się szczególnie niebezpieczny, bowiem ów silny, stały układ zdominuje ten poziom gry politycznej. Oswojeni z takim stanem rzeczy politycy dyktują reguły gry i utrwalają się w przekonaniu nie tylko o swojej nieomylności koncepcyjnej i decyzyjnej, ale co gorsze w poczuciu o swojej bezkarności jako elity społecznej. Z czasem wytworzony system na tyle staje się okrzepły i silny, że politycy do lamusa odkładają myśl o dopuszczeniu jakiejkolwiek kontroli, w tym politycznej czy szerszej parlamentarnej.

 

Pozór kontroli oczywiście zostaje zachowany, ale nie jest to kontrola obiektywna, niezależna a przede wszystkim skuteczna. Utrwalenie się takiego systemu w dłuższym dystansie czasowym powoduje, że klasa polityczna alienuje się od społeczeństwa, ale i społeczeństwo nie pozostaje jej dłużne.

 

Po jego stronie rodzi się zobojętnienie dla spraw polityki, a z czasem tzw. astensjonizm, a więc programowe zdystansowanie się wobec polityków oraz procedur i instrumentów demokracji czego symptomem staje się zwłaszcza stała, słaba frekwencja wyborcza. W sytuacji gdy klasa polityczna nie zapewnia obywatelowi ani jego potrzeby ekspresji, ani poczucia, że jest on trwałym składnikiem, czy immanentną częścią procesu demokratycznego [4], u obywateli nieuchronnie rodzi się pojęcie „świata niechcianej władzy” [5], koduje się w ich umysłach i ugruntowuje niewiara w procedury demokratyczne i w jej instytucje [6]. Zanika zainteresowanie tych którzy są u władzy dla samoograniczenia, nie istnieje równocześnie zewnętrzna presja zniechęconych obywateli na tworzenie stosownych gwarancji prawnych przeciwdziałających „aneksji państwa i jego procedur” przez rządzących.

 

Rządzący (czytaj szerzej partie polityczne pozostające na scenie politycznej) nie są zainteresowani w podcinaniu przysłowiowej gałęzi na której siedzą, zaś obywatele są zbyt słabi i zbytnio zniechęceni, by toczyć boje z rządzącym układem władzy. Bywa, że taka sytuacja trafia dodatkowo na podatny grunt, a więc gdy sytuacja rozgrywa się w okresie wzrostu gospodarczego albo intensywnych zmian ustrojowych lub społeczno-gospodarczych, albo nawet w okresach przejściowych trudności, recesji ale przy podejmowanych próbach reaktywowania gospodarki.

 

Wtedy zasięg czy skala negatywnych zjawisk na szczytach władzy (naruszeń konstytucji, ustaw i innych aktów prawa, a w tym i korupcji, oraz nieliczenia się z przeciętnym obywatelem) w sposób oczywisty się zwiększa. Jest pokusa stabilizacji u władzy, szybkich i znacznych zysków, bo są wielkie możliwości niestandardowego działania, to i pojawia się chęć i możliwości sięgnięcia po nie, „okopania się” na zdobytych przyczółkach władzy i ukrycia się z przysłowiowym łupem [7].

 

„Gdzie władza, tam odpowiedzialność”

 

Jakie jest antidotum na taką sytuację ? Poważne traktowanie idei odpowiedzialności w ogóle, a odpowiedzialności konstytucyjnej w szczególności.

 

Aprobata dla idei odpowiedzialności konstytucyjnej musi pociągać za sobą więc zaaprobowanie bezwzględne i bez jakichkolwiek wyjątków przesłania Ubi imperium, ibi responsibility – „gdzie władza, tam odpowiedzialność”!

 

Tymczasem najczęściej, nie tylko zresztą u nas, podejmowane rozwiązania są nieskuteczne i pozorne. Oczywiście nie chodzi o skuteczność w rozliczaniu odpowiedzialności piastunów władzy na sposób chiński, skrajnie radykalny, tj. przez pozorny, krótki, publiczny proces i rozstrzelanie. Chociaż jest to skuteczny sposób natychmiastowej eliminacji pojedynczego sprawcy, to jednak w warunkach istnienia skrajnej i masowej pokusy, i tak nie jest on skuteczny generalnie.

 

Można projektować też rozmaite systemowe rozwiązania umożliwiające kontrolę władzy, ale i one mogą okazywać się nieskuteczne, gdy regulacje prawne będą ogólnikowe, nie będą optymalne, będą zawierały liczne wyjątki, prawne „furtki” [8] swoiste przywileje co do sankcji (privilegium poenae), regulacje będą pozbawione sensownej sankcji albo sankcje będą pozorne, sformułowane elastycznie i będą pozostawione spore wolne pola dla interpretacji stosownych przepisów, a gros spraw z zakresu urealnienia odpowiedzialności zostanie złożona i tak w ręce samych polityków.

 

A wreszcie nawet jeśli uda się przyjąć wprawdzie stosowne nawet dobre regulacje prawne, nie będą one mogły wykazać się skutecznością, bo po prostu nie będzie dobrej politycznej woli ich stanowczego respektowania [9]. A to dlatego, że będzie panować, jak współcześnie bardzo często, niepisana ale powszechna zmowa polityczna, niewzruszania bez dostatecznie ważnej przyczyny wskazanych procedur wobec przeciwników politycznych, bo przecież role mogą się za jakiś czas odwrócić.

 

To jednak oznacza, że odpowiedzialność za naruszenia prawa o charakterze deliktów konstytucyjnych pozostawać będzie fikcją, rozwiązaniem dającym pozór demokratyzmu państwa, a de facto rozwiązaniem jedynie czysto dekoracyjnym i potencjalnym, przysłowiowym „papierowym mieczem” , jak swego czasu impeachment w USA nazwał Woodrow Wilson, prezydent tego kraju w latach 1913-1921, który skutecznie uniknął przecież takiej odpowiedzialności.

 

Politycznej dobrej woli i aury „czystości intencjonalnej” w sprawie egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej zaś nie będzie, jeśli do władzy będą dochodzić ludzie przypadkowi, zdeprawowani, dla których pojęcia etyka, kultura polityczna, honor, dobry obyczaj i reguły przyzwoitości są obce albo nic nie znaczą. A jeśli procedury wyborcze są zbyt słabe i nie sprzyjają eliminowaniu takich polityków w procesie wyborczym, to ci muszą wiedzieć z góry, że naruszenie konstytucji i ustaw implikujące wdrożenie procedur odpowiedzialnościowych zawsze ilekroć podejrzany nie zrzeknie się dobrowolnie swego urzędu (co jest możliwe i dopuszczalne), będzie bezlitosne, obiektywne, sprawne, dokonywane bez skrupułów, bez względu na status naruszycieli i skrajnie skuteczne.

 

W razie dowiedzenia winy natomiast jedyną sankcją będzie uwolnienie przysłowiowego „miecza Damoklesa” i zepchnięcie winnych w otchłań politycznego niebytu [10]. Póki co wizja taka pozostaje niestety u nas, zresztą nie tylko u nas, mrzonką, ulotnym marzeniem nieco naiwnego i przesadnie wierzącego w ideały państwa prawa demokraty.

 

A jednak „miecz papierowy”! 

 

Najczęściej jednak odpowiedzialność konstytucyjna, jeśli grozi jej uruchomienie (a konieczne jest załatwienie porachunków politycznych między stronami sceny politycznej), bywa w praktyce zastępowana jakimiś formami z natury łagodniejszej odpowiedzialności politycznej[11], co oznacza, że odpowiedzialność konstytucyjna z samej istoty rzeczy bardziej doniosła i bardziej dolegliwa moralnie i prawnie, świadomie i celowo wypierana jest przez formy odpowiedzialności mniej dolegliwe i nie usuwające naruszycieli konstytucji i ustaw definitywnie poza margines życia politycznego kraju.

 

Jeśli pojawiają się zjawiska wypalania przysłowiowym „gorącym żelazem” przejawów gwałtu na konstytucji lub ustawie, to dostrzegalne są takie przypadki w świecie utrwalonych demokracji zachodnich, bo dla nich czystość gry politycznej bywa znaczącą wartością i tej czystości głośno domaga się tam i wolna prasa, i prawdziwie wolne społeczeństwo (vide np. kazus Watergate i odpowiedzialności prezydenta Nixona, kazus odpowiedzialności kanclerza RFN Kohla, kazus odpowiedzialności prezydenta Francji Chiraca, kazus odpowiedzialności premiera Włoch Craxiego).

 

U nas jeszcze zjawisko to nie dojrzało, ba nawet nie zaowocowało zbytnio poza czasowymi fazami niektórych przemian społecznych i politycznych (np. początkowa faza Solidarności), ale należy wierzyć głęboko, że jest to tylko kwestią czasu. I trzeba to dzisiaj bardzo głośno przypominać wszystkim politykom, tym z pierwszych stron gazet tak na szczeblu krajowym, jak i lokalnym (bo i oni powinni rozumieć istotę mechanizmów odpowiedzialności za władzę, chociaż na szczeblu lokalnym powinna raczej dominować odpowiedzialność polityczna i prawna), i wszystkim innym.

 

Nie bądźcie bezpieczni, prawdziwa demokracja i wolni obywatele w wolnym kraju oraz wolna prasa zapamiętają wam najgroźniejsze delikty i naruszenia, i może późno, ale was z tego nieuchronnie rozliczy , bo żadna władza nie stoi ponad prawem i tam gdzie jest władza, tam realnie musi istnieć i odpowiedzialność!

 

żadna władza nie stoi ponad prawem i tam gdzie jest władza, tam realnie musi istnieć i odpowiedzialność!

 

Prof. dr hab. Zbigniew Witkowski – profesor zwyczajny Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu i kierownik (od 1992) Katedry Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa. Dwukrotnie dziekan Wydziału Prawa (1999-2005). Po raz trzeci wybrany dziekanem Wydziału Prawa UMK na kadencję 2016-2020. Zajmuje się polskim i porównawczym prawem konstytucyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa włoskiego. W dorobku posiada ponad 300 prac naukowych. Doradca i sekretarz naukowy Komisji Konstytucyjnej Senatu RP I kadencji (1990-1992), doradca Szefa Kancelarii Senatu RP, członek Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów RP (1999-2002), członek Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego (2005-2008) W kadencji 2015-2018 i 2019-2022 – członek Komitetu Nauk Prawnych PAN. Stypendysta Rządu Włoskiego i Senatu Republiki Włoskiej. Odznaczony przez Prezydenta Rep. Włoskiej Krzyżem Komandorskim Orderu Zasługi Republiki Włoskiej.

 


 

[1] Jest to skrócona wersja artykułu opublikowanego w Księdze Jubileuszu prof. dra hab. A. Szmyta, Konstytucjonalizm polski, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2020, s. 1161-1167 i wygłoszonego przez autora podczas konferencji naukowej towarzyszącej Jubileuszowi w Dworze Artusa, w Gdańsku 6 marca 2020 r.

[2] Metamorfoza sądownictwa konstytucyjnego we Włoszech, „Quaderni costituzionali”, nr 2/2015, s. 379.

[3] Por. M.M.Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu na świecie, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s. 257 i n.

[4] Z. Witkowski, Siedem grzechów głównych polskiej klasy politycznej wobec wyborców, wyborów i prawa wybiorczego, Toruń 2015, s. 7.

[5] Por .J. Raciborski, Polskie wybory. Zachowania wyborcze społeczeństwa polskiego w latach 1989-1995, Warszawa 1996, s. 35 i n. oraz Z. Witkowski, Siedem grzechów głównych…, s .14.

[6] A przecież one istnieją i poświęcał swoją uwagę im i procesom ich tworzenia i działania oraz interpretowania unormowania ich bytu Jubilat – prof. dr hab. Andrzej Szmyt przez wiele lat swojej aktywności eksperckiej w parlamencie. Przykładowo warto wspomnieć następujące ekspertyzy: Prawo do informacji – zamieszczenie dokumentacji prac sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej w Systemie Informacyjnym Sejmu, Projekt nowelizacji ustawy o Trybunale Stanu oraz opinia w sprawie odpowiedzialności prawnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli – w: A. Szmyt, Prace Sejmu RP VI i VII kadencji. Zbiór opinii konstytucyjnoprawnych. W opracowaniu Anny Rytel-Warzochy, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2015.

[7] Vide swego czasu (w roku 1998) w Polsce słynna tzw. „sznapsgate”, czyli afera z niekontrolowanym importem alkoholu, a która doprowadziła pierwszy raz w historii naszego kraju dwóch wysokich urzędników rządowych – ministra współpracy gospodarczej z zagranicą i szefa Głównego Urzędu Ceł w rządzie T. Mazowieckiego przed Trybunał Stanu, wyrokiem którego zostali oni skazani. Por. też słynny kazus tzw. afery Rywina (rok 2002/2003), która zakończyła się działaniami Sejmowej Komisji Śledczej (2003/2004), a w konsekwencji sądowym wyrokiem ostatecznie skazującym (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2004 r.) Lwa Rywina.

[8] W polskiej ustawie o Trybunale Stanu od początku jej istnienia, tj. od 1982 r. jest przepis sui generis furtka prawna dopuszczający, by z uwagi na znikomy stopień szkodliwości czynu lub w szczególnych okolicznościach sprawy Trybunał Stanu mógł poprzestać na stwierdzeniu winy oskarżonego i odstąpić od wymierzenia kary – por. B.Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. 2. wydanie, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 994, teza 8 do art. 198 Konstytucji RP. Ta furtka została zapisana w ustawie z myślą o b. premierze P. Jaroszewiczu, ale okazała się „tak miła” kolejnym pokoleniom polityków, że bez głosu sprzeciwu pozostawiono ją w ustawie po dziś dzień i omijały ją wszelkie dotychczasowe zmiany i nowelizacje. Naszym zdaniem ta możliwość stawia pod znakiem zapytania cały sens odpowiedzialności konstytucyjnej w naszych realiach ustrojowych.

[9] Wstęp w: Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach europejskich, red. S. Grabowska, R. Grabowski, Wyd. A. Marszałek, Toruń, 2010, s. 16.

[10] Amerykanie mówią w takich przypadkach o „dismissal from present, and disqualification for future” – R. Heimanson, Dictionary of Political Science and Law. New York 1967, s. 78. Por. także J. Filip, Pojęcie oraz rodzaje odpowiedzialności konstytucyjnej [w:] Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach europejskich, red. S. Grabowska, R. Grabowski, Wyd. A. Marszałek, Toruń 2010, s .21.

[11] Wstęp w: Formy odpowiedzialności konstytucyjnej…, s. 15.



Autor


prof. zw. dr hab., Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu


Więcej

Opublikowany

22 kwietnia 2020







Wesprzyj nas!

Archiwum Osiatyńskiego powstaje dzięki obywatelom i obywatelkom gotowym bronić państwa prawa.


10 
20 
50 
100 
200