Zasada praworządności. Wykład inauguracyjny z okazji otwarcia roku akademickiego 2018/2019 w Europejskiej Wyższej Szkole Prawa i Administracji


Udostępnij

Profesor nauk prawnych, kierownik katedry prawa konstytucyjnego i praw człowieka w Europejskiej Wyższej szkole Prawa i Administracji, emerytowany Kierownik Poznańskiego…


Więcej

Czy Polska przestaje już być godna miana państwa praworządnego? Czy wszczynanie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów za ich wypowiedzi w obronie niezawisłości sądownictwa, za formułowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału UE czy wobec prokuratora w stanie spoczynku za udział w lekcjach szkolnych na temat Konstytucji są poważnymi rysami na obrazie państwa praworządnego? Nawiasem mówiąc władze naszej uczelni jeszcze mnie nie ukarały za regularny udział w takich lekcjach – ale może powinienem się bać?



Jego Magnificencjo Panie Rektorze, Pani Kanclerz, Państwo Dziekani, Koleżanki i Koledzy, Szanowni Absolwenci, Drodzy Studenci,

 

Kilka lat temu miałem zaszczyt wygłosić wykład inauguracyjny na naszej Uczelni pt. „Czy potrzebujemy nowej Konstytucji?” Konkluzją wykładu było stwierdzenie, że w aktualnym stanie nastrojów społecznych i politycznych nie ma warunków do uzgodnienia na drodze konsensu tekstu nowej Konstytucji. Jak Państwo wiecie prognoza moja okazała się trafna, z czego wcale nie jestem dumny. Wolałbym bowiem, aby przy zachowaniu różnic w poglądach politycznych, bylibyśmy zdolni do wspólnego działania w sprawach fundamentalnych dla funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Rzeczpospolita Polska jest bowiem dobrem wspólnym wszystkich jej obywateli.

 

Przedmiotem dzisiejszych rozważań jest zasada praworządności. Zasada ta bywa też określana mianem państwa prawa, rule of law, l’Etat de droit, rechstatt, statto di diritto, wjerchowieństwo zakona. Oczywiście w tym z natury rzeczy stosunkowo krótkim wystąpieniu nie ma możliwości pełnej prezentacji wszystkich aspektów tej zasady, która winna być fundamentem systemu prawa naszego państwa. Chciałbym jednak postawić pytanie czy jest nim nadal? Czyli innymi słowy „czy Polska jest nadal państwem praworządnym”?

 

Współcześnie wyodrębnia się dwa sposoby pojmowania państwa prawa jest to: model formalistyczny oraz model demokratyczny. Najbardziej znanym przedstawicielem teorii formalnej jest amerykański teoretyk prawa, autor słynnej książki „Moralność prawa”, Leon Fuller [1]. Istota tej koncepcji polega na przyjęciu założenia, że państwo i jego organy w działaniu wobec obywateli i mieszkańców państwa związani są normami i zasadami prawa. Każde działanie organu państwowego wobec jednostek, podmiotów prawnych powinno znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, mieć podstawę prawną.

 

Zdaniem Fullera, aby można było mówić o państwie praworządnym prawo powinno spełniać następujące warunki:

 

  • być ogólne – normy prawa powinny być uniwersalne (abstrakcyjne) a nie kazuistyczne (konkretne), tzn. nie formułowane ad hoc, dla konkretnej osoby czy sytuacji,

 

  • być ogłoszone – normy prawa powinny być znane, każdy winien mieć możliwość dotarcia do ich treści,

 

  • dotyczyć jedynie zachowań przyszłych, nie zaś przeszłych (prawo nie powinno działać wstecz),

 

  • być jasne – zrozumiałe w swoich sformułowaniach,

 

  • niesprzeczne – nie może jednocześnie wymagać zachowań sprzecznych,

 

  • możliwe do realizacji – wymagania prawa powinny być nie tylko obiektywne, ale i realne,

 

  • stabilne – nie powinno zmieniać się zbyt często,

 

  • zapewniać zgodność między działaniem urzędowym a obowiązującymi normami (postulat zgodności).

 

Praworządność musi być odpowiednio zabezpieczona, np. poprzez reguły wykładni, wnioskowań inferencyjnych etc. Chronią one przed dobrowolnym interpretowaniem i odgadywaniem intencji prawodawcy. Jakkolwiek, z jednej strony Fuller nie neguje twórczego podejścia do stosowania prawa (np. przez sędziów) i postuluje ocenę ich pracy na podstawie wyników, a z drugiej zastrzega, że stanowienie prawa przez prawodawcę musi być rozważne.

 

Te warunki decydują o wewnętrznej moralności prawa, nie przesądzając, jakim celom prawo to ma służyć. Wszystkie osiem reguł ma charakter koniunkcyjny, w związku z czym rażące łamanie choćby jednej, oznacza, że system prawny nie może być oceniony jako dobry i moralny. Dla Fullera wewnętrzna moralność jest warunkiem koniecznym istnienia porządku prawnego, jest prawem naturalnym, które trzeba spełnić, żeby w ogóle prawo istniało. Prawo, jak twierdził Fuller, nie pochodzi z „nieba” ani nie wynika „z natury”, gdyż jego źródło tkwi w człowieku i społeczeństwie. W dużej mierze zależy od panującej kultury i aktualnego kontekstu, co znaczy, że nie jest dane raz na zawsze i niezmienne.

 

Materialne teorie koncepcji rządów prawa oprócz elementów koncepcji formalnej zawierają tez dodatkowe treści. Najbardziej rozpowszechniona odmiana tej koncepcji odnosi się do praw jednostek a za jej przedstawiciela uznaje się amerykańskiego filozofa prawa i filozofa polityki Ronalda Dworkina. Jego koncepcja opiera się na uznaniu, iż jednostkom przysługują chronione przez prawo pozytywne moralne prawa i obowiązki w stosunku do siebie oraz polityczne prawa przeciwko państwu [2]. Prawa te mogą być urzeczywistnione na żądanie obywateli przez sądy albo przez inne instytucje o charakterze judykacyjnym. Pierwotność uprawnień moralnych w odniesieniu do norm prawnych mających być tylko narzędziem zabezpieczenia tych uprawnień przesądza o włączeniu do ideału rule of law zagadnień związanych ze słusznością materialną prawa. W ten sposób zasada rządów prawa zostaje przekształcona w zasadę rządów słusznego prawa.

 

Rozszerzenie formalnego ujęcia rule of law o elementy treściowe spowodowało, że niejednokrotnie traktuje się tę koncepcję niemal jako synonim praw człowieka. Materialne aspekty koncepcji rządów prawa dostarczają uzasadnienia dla argumentacji o charakterze etycznym i politycznym w procesie stosowania prawa, przede wszystkim w sądach. W ten sposób rule of law wznosi się na poziom rule of justice – czyli rządy sprawiedliwości. Z powyższych wywodów wynika, że system prawny demokratycznego państwa prawa winien z jednej strony odpowiadać dążeniom i przekonaniom społeczeństwa, z drugiej zaś opierać się na prawidłowym procesie legislacyjnym.

 

Zasada demokratycznego państwa prawa, czyli innymi słowy zasada praworządności, należy do podstawowych zasad wyznaczających miejsce konstytucji w całym systemie prawnym.

 

Do współczesnych elementów państwa prawa powinniśmy zaliczyć:

 

  • suwerenność narodu

 

  • konstytucjonalizm – oparcie ustroju o konstytucję

 

  •  trójpodział władz

 

  •  uznanie ustawy za podstawowe źródło prawa

 

  •  niezależność sądownictwa

 

  •  decentralizacja (instytucje rządowe)

 

  •  gwarancje konstytucyjne

 

W Polsce zasada praworządności została wprowadzona do katalogu norm konstytucyjnych nowelizacją Konstytucji PRL z dnia 29 grudnia 1989. Dzisiaj zgodnie z art. 1 Konstytucji RP: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.

 

Regulacja tej zasady na poziomie konstytucyjnym jest warunkiem koniecznym jej urzeczywistnienia, ale bynajmniej nie wystarczającym. Do standardów państwa prawa dochodzi się zazwyczaj w drodze ewolucji i stopniowego wdrażanie jej reguł.

 

Pierwszą z tych reguł jest zagwarantowanie obywatelom pewności prawa stanowionego przez organy państwowe. Oznacza to, że państwo nie powinno zaskakiwać obywateli nagłymi i niespodziewanymi zmianami stanowionego przez siebie prawa, powodując tym niepewność sytuacji prawnej obywateli bądź innych podmiotów prawnych. Wszelkie nagłe, nocne sesje parlamentu i pośpieszne, wielokrotne poprawki legislacyjne zaprzeczają tej regule.

 

Drugą ważną regułą państwa prawa jest adekwatność integracji prawnej w życie społeczne. Ingerencja taka powinna być uwarunkowana względami na ochronę interesów państwa lub ważnych wartości akceptowanych społecznie. Zakres i głębia ingerencji prawnej winna pozostawać w proporcji do potrzeb gwarantowania uznanej za nadrzędną wartości, tym samym nie powinna to być ingerencja nadmierna, krępująca swobodę jednostki. Niedawna ingerencja ustawodawcza w wolność zgromadzeń z pewnością narusza tę regułę.

 

Trzecią cechą państwa prawa jest ochrona praw słusznie nabytych. Wynika ona pośrednio z zasady pewności prawa i stanowi konsekwencję tej pewności o szczególnym znaczeniu prawnym oraz praktycznym. Zasada pewności prawa i zaufania do prawa wymaga uznania praw uzyskanych w ten sposób jako praw „słusznie nabytych”, których uzyskanie przez dany podmiot nie może być ex post kwestionowane. Tę regułę pozostawiam bez bieżącego komentarza co nie oznacza, że nie widzę jej naruszeń.

 

Czynnikiem, który stabilizuje system prawny w „państwie prawa” i gwarantuje pewność prawa jest niewątpliwie konstytucjonalizacja ustroju oraz zasad systemu prawnego. Oznacza ona poddanie systemu ustrojowego oraz systemu prawnego stabilizującym regułom o nadrzędnej mocy prawnej oraz dużej trwałości obowiązywania. Konstytucja wyznacza granice aktywności państwa i podstawowych jego organów oraz zasady ich działania w przestrzeni społecznej i terytorialnej. Ponadto ustala hierarchię, moc i skutki prawne określonych konstytucyjnie czynności państwa i jego organów oraz reguły ich wzajemnych relacji. Ważnym składnikiem każdej pełnej regulacji konstytucyjnej jest wyznaczenie granic ingerencji państwa w stosunku do jednostek, określenie zasad ograniczenia wolności jednostek oraz funkcjonowania podmiotów prawnych na terytorium danego państwa w jego „przestrzeni prawnej”.

 

Szczególnie istotna jest konstytucjonalizacja relacji pomiędzy państwem a jednostkami, które pozostają w zasięgu bezpośredniego władztwa danego państwa. Inaczej można powiedzieć, że jest to kwestia konstytucyjnego gwarantowania wolności, praw człowieka i obywatela na terytorium danego państwa.

 

Konstytucja stwarza prawne podstawy dochodzenia roszczeń lub ich formułowania pod adresem instytucji władzy publicznej. Oprócz tego, zobowiązuje odpowiednie organy państwa do wychodzenia naprzeciw tym roszczeniom. Nadrzędność norm konstytucyjnych rodzi też powinność ustawodawcy zwykłego, organów prawodawczych w ogólności oraz organów stosujących prawo do tworzenia ram prawnych i stosowania prawa sprzyjającego realizacji uprawnień jednostek dysponujących prawami konstytucyjnie gwarantowanymi.

 

W kontekście powyższych ustaleń kluczową rolę winna pełnić sprawnie funkcjonująca kontrola przestrzegania konstytucji i ochrony porządku konstytucyjnego. Mechanizmy kontrolne powinny zapobiegać wprowadzaniu do porządku prawnego państwa oraz do praktyki ustrojowej aktów i czynności sprzecznych z przepisami konstytucji, jak też obligować do podejmowania działań służących wdrażaniu postanowień konstytucji.

 

Kolejna fundamentalną cechą państwa prawa jest zasada legalizmu działania aparatu państwowego. Posiada ona dwa istotne aspekty. Pierwszy aspekt dotyczy objęcia lub przejęcia władzy. Zasada legalizmu sprowadza się do wymogu, by przekazanie władzy odbyło się z zachowaniem wcześniej ustanowionych i obowiązujących reguł. Aspekt drugi o znaczeniu funkcjonalnym sprowadza się do wymogu by poszczególne organy państwa podejmowały swe działania tylko o tyle i tylko wtedy, gdy zezwala na to prawo. Każde działanie organu państwa powinno znajdować oparcie w obowiązującej normie kompetencyjnej upoważniającej do działania w określonym zakresie oraz formie. Działanie to nie może naruszać innych zasad obowiązującego prawa. Tutaj jednym z negatywnych przykładów jest nowelizacja ustawy o SN. Konstytucja daje ustawodawcy zwykłemu kompetencję do ustalenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN. Ale skorzystanie z tej kompetencji nie może naruszyć postanowień konstytucyjnej normy gwarancyjnej, czyli normy gwarantującej I Prezesowi SN sześcio – letnią kadencję.

 

W istotnym związku z zasadą legalizmu pozostaje zasada prymatu ustawy. Oznacza ona preferowanie formy regulacji ustawowej stosunków społecznych przed innymi postaciami unormowań prawnych. W szczególności postuluje się by sfera wyłączności ustawowej objęła wolności i prawa jednostki oraz zasady regulujące wzajemne relacje poszczególnych ogniw aparatu państwowego, jak też granice upoważnień kompetencyjnych organów państwowych. W odniesieniu do wolności gwarantowanych jednostkom funkcja ustawy sprowadza się do określenia granic korzystania z wolności. W odniesieniu do praw i obowiązków obywateli ustawa ma określić treści i zakres praw oraz sposoby ich dochodzenia bądź ich egzekwowania.

 

W świetle postanowień Konstytucji niezbędnym atrybutem państwa prawnego jest występowanie w nim podziału władzy i równowagi władz podzielonych. Ważne jest by władze podzielone respektowały w praktyce swego funkcjonowania podstawowe, wymienione wyżej, cechy państwa prawnego a w szczególności:

 

  • zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego w państwie prawa

 

  • nadrzędność norm konstytucyjnych

 

  • konstytucyjne gwarancje wolności i praw jednostki

 

  • zasadą legalizmu i prymat ustawy w systemie aktów prawnych.

 

Obowiązująca konstytucja RP formułuje zasadę, iż państwo to przestrzega wiążące je prawo międzynarodowe, zaś ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednia zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z umową. Jak w tym kontekście można ocenić wypowiedź Prezydenta RP odnoszącą się do tzw. Konwencji stambulskiej o zapobieganiu przemocy w rodzinie, gdy stwierdził: „wypowiedzieć jej nie bardzo możemy, ale przecież nie będziemy jej stosować”. Co na to Konstytucja?

 

Stopień, w jakim państwo przestrzega prawa, czyli stan praworządności w państwie, zależy m.in. od takich czynników, jak: sytuacja gospodarcza, jakość prawa, stan kadr urzędniczych, stan demokracji politycznej w państwie. W systemie prawa państwa praworządnego (państwa prawnego) powinny istnieć instytucje, które umożliwiają kontrolowanie przestrzegania prawa przez aparat państwa oraz korygowanie jego decyzji w przypadku naruszenia prawa. Chodzi tu o tzw. instytucjonalne (formalne) gwarancje praworządności (np. niezawisłość sędziowska, wieloinstancyjność postępowania przed organami państwa, prawo oskarżonego do obrony, itp).

 

Niestety w Polsce od kilku lat obserwujemy stopniowe ograniczanie funkcjonowania tych gwarancji. Sprawa Trybunału Konstytucyjnego jest powszechnie znana. Prezydent naruszył Konstytucję nie przyjmując ślubowania trzech poprawnie wybranych sędziów Trybunału Konstytucyjnego a powołał w ich miejsce trzy inne osoby w sposób sprzeczny z prawem. W efekcie orzeczenia wydawane z udziałem tzw. dublerów nie mają należnej mocy prawnej. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny utracił możliwość spełniania funkcji kontrolnych.

 

Warto przypomnieć również o innych zjawiskach w obszarze funkcjonowania tych gwarancji. Media publiczne stały się mediami rządowymi, a organ konstytucyjny jakim jest KRRiT został całkowicie zmarginalizowany. W praktyce zlikwidowana została służba cywilna, czyli profesjonalne, apolityczne urzędnicze zaplecze władzy wykonawczej. Podobny los spotkał służbę dyplomatyczną. Ograniczenia dotykają wolności osobistych co widać na przykładzie wolności zgromadzeń. Coraz trudniejsze warunki do działania mają organizacje pozarządowe działające w sferze praw człowieka.

 

W trakcie ostatniej sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ prezydent Andrzej Duda powiedział następujące słowa: „Dziś chcę wyraźnie powtórzyć: musimy doprowadzić do przestrzegania zasady wyrażanej rzymską sentencją Ex iniuria ius non oritur – „z bezprawia nie wywodzi się prawo””. Uwaga ta odnosiła się, w kontekście cytowanej wypowiedzi, do bezprawia na poziomie międzynarodowym związanego z aneksją Krymu przez Federację Rosyjską. Jednakże przytoczona sentencja ma oczywiście wymiar bardziej uniwersalny i dotyczy każdego prawa, w tym zwłaszcza prawa konstytucyjnego i ucieleśnionych w nim fundamentalnych wartości. Ta łacińska sentencja prawnicza jest istotą filozofii prawa w ogóle i ściśle koresponduje z ogólną zasadą etyczną: Bonum ex malo non fit (dobro nie rodzi się ze zła) [3].

 

Łacińskie sentencje prawnicze winno się brać bardzo poważnie, ponieważ akumulują one gromadzoną przez całe wieki wiedzę i mądrość o tym, jak tworzyć, stosować, przestrzegać i interpretować prawo, jakie powinny być jego forma, treść i funkcje. Jednocześnie przynajmniej niektóre z nich stanowią pewne nienaruszalne warsztatowe i etyczne jądro prawniczego profesjonalizmu, zabezpieczające przed przekształceniem go w koniunkturalne kuglarstwo podporządkowane bieżącej polityce.

 

Czy Prezydent sprawując urząd najwyższego państwowego strażnika konstytucji zamierza podporządkować się tej zasadzie? Jeśli tak to słowa o prawie nie mogącym płynąć z bezprawia powinny znaleźć swoje zastosowanie w sporze o Trybunał Konstytucyjny. Z faktu prawnie nieuzasadnionej odmowy przyjęcia przez prezydenta przyrzeczenia od trzech prawidłowo wybranych sędziów nie płynie prawo do powołania trzech nowych na te same już obsadzone miejsca. Z faktu odmowy publikacji orzeczenia Trybunału nie płynie prawo pozbawienia go powszechnie obowiązującej mocy. Z faktu posiadania większości parlamentarnej nie płynie prawo do świadomego uchwalania ustaw sprzecznych z konstytucją i pozakonstytucyjnej zmiany porządku prawnego [4].

 

Czy Polska przestaje już być godna miana państwa praworządnego? Nad odpowiedzią na to pytanie głowią się sądy w wielu krajach europejskich. Jak wiemy po sędzi irlandzkiej również sądy hiszpańskie mają takie wątpliwości [5]. Czy wszczynanie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów za ich wypowiedzi w obronie niezawisłości sądownictwa, za formułowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału UE czy wobec prokuratora w stanie spoczynku za udział w lekcjach szkolnych na temat Konstytucji są poważnymi rysami na obrazie państwa praworządnego? Nawiasem mówiąc władze naszej uczelni jeszcze mnie nie ukarały za regularny udział w takich lekcjach – ale może powinienem się bać?

 

Otóż, szanowni Państwo, nie – nie mogę się bać! Prawnik, czy to sędzia, prokurator, radca prawny, adwokat, notariusz czy też wykładowca akademicki musi być wierny etyce swojego zawodu. Co to oznacza? Interpretować prawo w dobrej wierze, stosować wykładnię aksjologiczną jako niezbędną funkcję ochrony praw człowieka [6].

 

O ile prawo winno zapewniać spokój społeczny o tyle zadaniem i powołaniem prawnika jest dbanie o to aby ta rola prawa była we właściwy sposób realizowana. Konstytucja ustanawia ramy, dzięki którym naturalne w społeczeństwie spory polityczne mogą się toczyć w sposób pokojowy i być rozstrzygane w sposób w tej Konstytucji przewidziany a nie na ulicach. I dlatego prawnik musi również w miarę swoich możliwości i kompetencji dbać o przestrzeganie tej konstytucji. Gdy konstytucja przestaje obowiązywać prawo przestaje być środkiem zapewnienia pokoju społecznego a staje się narzędziem wymuszania posłuchu dla władzy.

 

Sądem w rozumieniu konstytucji jest organ, w którym orzekają niezawiśli i nieusuwalni sędziowie powołani na urząd zgodnie z Konstytucją. Polscy sędziowie z reguły dają świadectwo właściwego rozumienia tej roli. Coraz więcej sędziów stawia opór dominacji władzy politycznej nad sądami. Dzięki tym odważnym ludziom można powiedzieć, że standardem, z którym mierzy się dziś każdy sędzia stała się przyzwoitość i odwaga [7].

 

Szanowni Państwo, kończąc studia na naszej uczelni uzyskujecie stopień magistra prawa i stajecie się absolwentami uczelni prawniczej. Ale czy stajecie się prawnikami? To od Was zależy i od waszego pojmowania prawa. Absolwent nawet najszacowniejszej uczelni prawniczej, jeżeli świadomie narusza konstytucję, lekceważy kulturę prawną oraz elementarne reguły porządku konstytucyjnego traci atrybut prawnika. Jest tylko absolwentem.

 

Życzę wszystkim tu obecnym, aby z czystym sumieniem mogli o sobie powiedzieć – jesteśmy prawnikami!

 


 

Przypisy

 

uwaga: przypisy zostały oznaczone w tekście w kwadratowych nawiasach

 

1. Książka „Morality of law” wydana w 1964. Wydanie polskie, Lon L. Fuller, Moralność prawa, Warszawa 1978, SS. 326.
2. Koncepcja Dworkina najpełniej wyrażona została w słynnej pracy: R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie, tłum. T. Kowalski, Warszawa 1998.
3. Cytaty za Jerzy Zajadło, patrz jego blog.
4. Tamże
5. Sprawa dotyczy naruszenia elementów zasady państwa prawa (art. 2 Traktatu o UE) co skutkuje ograniczeniem zasady wzajemnego zaufania w prawie unijnym w świetle wyroku w sprawie TSUE C-216/18 PPU LM (Celmer – tj. sprawy ekstradycji polskiego obywatela z Irlandii na podstawie przepisów o Europejskim Nakazie Aresztowania).
6. Por. Dariusz Czajka, Wykładnia aksjologiczna jako niezbędna funkcja ochrony praw człowieka” w: Księga jubileuszowa prof. Romana Wieruszewskiego, Warszawa 2007 r.
7. Por. Ewa Siedlecka, Sędziowie mówią. Zamach PiS na wymiar sprawiedliwości, Warszawa 2018.


Autor


Profesor nauk prawnych, kierownik katedry prawa konstytucyjnego i praw człowieka w Europejskiej Wyższej szkole Prawa i Administracji, emerytowany Kierownik Poznańskiego Centrum Praw Człowieka INP PAN, były członek: Komitetu…


Więcej

Opublikowany

26 października 2018



Wesprzyj nas!

Archiwum Osiatyńskiego powstaje dzięki obywatelom i obywatelkom gotowym bronić państwa prawa.


10 
20 
50 
100 
200