Mechanizm z „nuklearnego” art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej


Udostępnij

dr hab., profesor nadzwyczajny Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista w zakresie prawa Unii Europejskiej, prawa międzynarodowego publicznego i…


Więcej

Mechanizm składa się z dwóch ścieżek: prewencyjnej i sankcyjnej



W styczniu 2016 r. Komisja Europejska po tzw. debacie orientacyjnej na temat Polski uznała, że wydarzenia w Polsce stwarzają̨ obawy dotyczące systemowego naruszania zasady praworządności i uruchomiła tak zwaną „miękką procedurę dialogu” z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

 

W lipcu 2016 roku Komisja wysłała Polsce pierwsze zalecenie po uchwaleniu nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Drugie zalecenie zostało wysłane w grudniu 2016 r. Trzecie zalecenie, czyli ostatnie przewidziane przez procedurę – w lipcu 2017. Oprócz zmian w Trybunale Konstytucyjnym dotyczyło ono planowanej i częściowo przeprowadzonej przez polski rząd reformy sądownictwa. Polska miała miesiąc czasu na ustosunkowanie się do argumentów Komisji i pod koniec sierpnia 2017 r. wysłała KE swoją odpowiedź.

 

31 sierpnia 2017 r. wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej Frans Timmermans zapowiedział, że Komisja Europejska nie zamierza zaprzestać procedowania, ponieważ sprawa polskich sądów jest zbyt ważna dla całej Europy. Powiedział m.in.: „Jesteśmy zdecydowani, żeby wykorzystać wszystkie narzędzia, które mamy do dyspozycji jako strażnicy traktatów, jeśli będzie to konieczne.”

 

20 grudnia 2017 r. Komisja Europejska ma zadecydować o wydaniu kolejne, czwartej rekomendacji, rozważa też uruchomienie art. 7 TUE.

 

Artykuł 7 wprowadzono w Traktacie z Amsterdamu w 1999 r. przed akcesją państw z Europy Środkowej i Wschodniej w 2004 r. Miał służyć jako ustrojowy i instytucjonalny „wentyl bezpieczeństwa” przed ewentualnym zjawiskiem „degradacji demokracji” po wstąpieniu 10 nowych państw do UE.

 

W przeciwieństwie do procedury „miękkiej” kontroli praworządności z art. 2, mechanizm z art. 7 TUE ma charakter wiążący i może doprowadzić do określonych konsekwencji (np. sankcji) wobec państwa, którego działania poważnie i trwale naruszające te wartości.

 

Mechanizm określony w art. 7 TUE jest dwuetapowy. Pierwszy etap przewiduje mechanizm prewencyjny (ostrzegawczy), a jego efektem może być stwierdzenie przez Radę istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE.

 

Etap ten jest inicjowany na uzasadniony wniosek jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji, składany do Rady, to znaczy instytucji UE, w której skład wchodzą ministrowie pochodzący z państw członkowskich. Rada po wpłynięciu wniosku występuje o udzielenie przez Parlament Europejski zgody na uruchomienie procedury. W przypadku wyrażenia tejże zgody Rada stanowiąc większością̨ 4/5 głosów może podjąć decyzję, w której stwierdzi, że w stosunku do danego państwa członkowskiego zachodzi wyraźne ryzyko poważnego naruszenia przez to państwo wartości unijnych. W ramach tej procedury możliwe jest skierowanie do państwa członkowskiego odpowiednich zaleceń́, których wypełnienie ma na celu przywrócenie praworządności (art. 7 ust. 1 TUE).

 

Drugi etap procedury określonej w art. 7 TUE określa się mianem mechanizmu sankcyjnego. Mechanizm składa się z dwóch etapów. W wyniku przeprowadzenia pierwszego z nich Rada Europejska może podjąć decyzję, w której stwierdzi poważne i stałe naruszanie przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE. Procedurę taką inicjuje wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji Europejskiej złożony do Rady Europejskiej, czyli instytucji unijnej składającej się z szefów rządów i głów państw członkowskich. Wniosek powinien wskazywać konkretne działania lub zaniechania, które w ocenie wnioskującego dowodzą łamania praworządności. W przypadku złożenia wniosku Rada Europejska występuje do Parlamentu Europejskiego o wyrażenie zgody na dalsze jego procedowanie. Po uzyskaniu zgody PE wzywa się państwo członkowskie do przedstawienia uwag. Po ich wysłuchaniu, działając jednomyślnie, Rada Europejska może podjąć decyzję, w której stwierdzi poważne i trwałe naruszanie przez państwo członkowskie unijnych wartości. Po uzyskaniu takiej decyzji sprawa wraca do Rady. Ta głosując większością kwalifikowaną może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw państwa członkowskiego, wynikających ze stosowania Traktatów.

 

Procedury równoległe

 

Mimo że postanowienia art. 7 TUE stanowią pewien logiczny ciąg, to nie wszystkie przewidziane w nim mechanizmy są ze sobą powiązane tak, aby tworzyły jedną procedurę. Mechanizmy prewencyjny i sankcyjny w praktyce mogą funkcjonować względem siebie niezależnie.

 

Z jednej strony oznacza to, że pierwszy z nich może – ale nie musi – prowadzić do wszczęcia drugiego.

 

Z drugiej strony możliwe jest także, że podmioty uprawnione wystąpią do Rady Europejskiej z wnioskiem o stwierdzenie stałego i trwałego naruszenia pomijając działania prewencyjne przed Radą.

 

Wejście do stadium drugiego nie powoduje konieczności nałożenia sankcji, a jedynie stwarza taką możliwość. Traktat przewiduje jedynie, że decyzja o zastosowaniu sankcji zawsze musi zostać poprzedzona decyzją stwierdzającą poważne i stałe naruszenie. Innych zależności między poszczególnymi stadiami Traktat nie wprowadza.

 

Uruchomienie wobec Polski mechanizmu prewencyjnego i mechanizmu sankcyjnego w ramach art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej

 

Celem wszczęcia mechanizmu ostrzegawczego jest zbadanie sytuacji w danym państwie i ewentualne stwierdzenie „wyraźnego niebezpieczeństwa poważnego naruszenia” zasad demokratycznych oraz przekazanie temu państwu „odpowiednich” zaleceń. Jest to etap wcześniejszy od zaistnienia samego naruszenia, które ostatecznie nie musi mieć miejsca.

 

W przypadku gdy tego rodzaju naruszenia są już faktem – wówczas powinien, logicznie oceniając sens procedur z art. 7 TUE, zostać uruchomiony mechanizm sankcjonujący. Celem postępowania z art. 7 TUE jest bowiem stosownie ochrona praworządności albo jej przywrócenie. Mimo to można spodziewać się, że w przypadku Polski, w celu udzielenia kolejnej „ostatniej” szansy, zostanie jednak wdrożony również proces prewencyjny.

 

Ustanowiony przez art. 7 ust. 2 TUE mechanizm dotyczy naruszeń „poważnych i trwałych”.

 

Samą decyzję o stwierdzeniu istnienia „poważnego i trwałego” naruszenia podejmuje zaś Rada na najwyższym politycznym szczeblu – tj. podczas spotkania szefów państw lub rządów. Decyzja taka musi być podjęta jednomyślnie, ale bez brania pod uwagę głosu państwa, którego postępowanie jest przedmiotem decyzji.

 

Sankcje na podstawie art. 7 TUE

 

Zakres sankcji sprowadza się do zawieszenia pewnych praw państwa wynikających z traktatów stanowiących UE. Sankcje nałożone na państwo członkowskie zależne będą od decyzji Rady.Rada wyznaczając zakres sankcji powinna je tak prowadzić aby nie uderzały one w wynikające z prawa UE prawa obywateli danego państwa.

 

Samo zawieszenie prawa głosu w Radzie skutkuje równoczesnym zawieszeniem tego prawa na wszystkich szczeblach (grupy robocze, Komitet Stałych Przedstawicieli), które prowadzą rzeczywiste uzgodnienia co do prawa unijnego.

 

Inne możliwe sankcje to np. zawieszenie prawa udziału w wyborze członków KE czy zawieszenie określonych świadczeń wypłaconych z funduszy strukturalnych, zapewne także ograniczenie niektórych programów pomocowych w ramach np. Wspólnej Polityki Rolnej.

 

Odpowiedzi na sankcje

 

Nie można wykluczyć, że dotknięte sankcjami państwo członkowskie UE podejmie się środków odwetowych (retorsji) na gruncie prawa międzynarodowego. Państwo to może też próbować obniżyć status prawa unijnego w swoim porządku prawnym. Jednak z zasady zastosowanie wobec państwa członkowskiego UE sankcji nie zwalnia tego państwa z obowiązku dalszego wypełniania zobowiązań wynikających z prawa europejskiego.

 

***

 

  • Obserwujemy zmiany w prawie krajowym Polski niezgodne z podstawowymi zasadami unijnymi, zwłaszcza zasadą praworządności,
  • polski rząd nie stosuje rekomendacji ciał unijnych oraz innych organizacji międzynarodowych,
  • konsekwencją jest uruchomienie przez Komisję Europejską procedury kontroli praworządności: najpierw z art. 2, później (być może) z art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej,
  • uruchomienie wobec Polski procedury z art. 7 będzie wydarzeniem bez precedensu w historii Unii.

 

Dowiedz się więcej

Kalendarium: zastosowanie art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wobec Polski

 

Czytaj dalej

Praworządność jako zasada ustrojowa Unii Europejskiej i jej państw członkowskich



Autor


dr hab., profesor nadzwyczajny Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista w zakresie prawa Unii Europejskiej, prawa międzynarodowego publicznego i prawa konstytucyjnego, członek Komitetu Nauk Prawnych Polskiej Akademii…


Więcej

Opublikowany

19 grudnia 2017



Wesprzyj nas!

Archiwum Osiatyńskiego powstaje dzięki obywatelom i obywatelkom gotowym bronić państwa prawa.


10 
20 
50 
100 
200